II OSK 2075/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1353/15 w sprawie ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1353/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd wojewódzki, pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił Starostę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy związanej z wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] w gminie [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że w przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty [...] w dniu 27 grudnia 2012 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...]stycznia 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., uPb), Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Odbiór powyższego pisma inwestor potwierdził w dniu 17 stycznia 2013 r. Następnie, pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. został wykonany w dniu 25 stycznia 2013 r. Dalej, pismem z dnia 15 lutego 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, informując o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni, od daty otrzymania zawiadomienia. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego jednej ze stron postępowania (K. P.) Starosta [...] w dniu 19 marca 2013 r. złożył reklamację na ww. przesyłkę w urzędzie pocztowym. W wyniku rozpatrzenia reklamacji pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. (wpływ do Starosty [...] w dniu 11 kwietnia 2013 r.), Poczta Polska poinformowała, że w dniu 5 marca 2013 r. ww. przesyłka została odebrana przez adresata, w załączeniu przekazując duplikat potwierdzenia odbioru. W dniu 8 kwietnia 2013 r. wydana została decyzja [...],[...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda [...] uznał, że termin 65-dniowy, o którym mowa w art. 35 ust 6 uPb, rozpoczął swój bieg od daty złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 27 grudnia 2012 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, licząc od dnia wpływu wniosku do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie trwało 102 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 uPb oraz 11 dni pomiędzy wydaniem postanowienia Starosty [...] o obowiązku usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej w dniu 14 stycznia 2013 r., a uzupełnieniem w dniu 25 stycznia 2013 r., stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie doszło do 26-dniowego przekroczenia terminu określonego w art. 35 ust. 6 uPb. W rezultacie 26-dniowe przekroczenie skutkowało, zgodnie z treścią ww. przepisu, karą pieniężną w wysokości 13 000 zł. W oparciu o powyższe ustalenia i ich ocenę Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2015 r. wydał postanowienie Nr [...], na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 w zw. z art. 82 ust. 3 uPb w zw. z art. 123 § 1 K.p.a., wymierzające Staroście [...]karę pieniężną w wysokości 13 000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta [...]. W uzasadnieniu zażalenia organ powiatowy stwierdził, że dopiero dzień usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku winien być uznany za datę wszczęcia postępowania, tj. dzień 25 stycznia 2013 r. Wskazał, że Wojewoda [...] niesłusznie uznał, iż przedmiotowa decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z przekroczeniem ustawowego 65-dniowego terminu. Wojewoda pominąć miał treść przepisu art. 35 ust. 8 uPb i wliczył do ww. terminu okresy opóźnień, które wynikały bądź z winy strony, bądź też z przyczyn niezależnych od organu. Biorąc pod uwagę, iż za dzień wszczęcia postępowania winien zostać uznany 25 stycznia 2013 r., zdaniem Starosty uznać należy, że decyzję wydano w 73 dniu postępowania. Od tak odliczonego terminu należy odjąć 27 dni, kiedy to postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od Starosty [...] (opieszałość w doręczaniu korespondencji K.P.), bądź ewentualnie 14 dni (konieczność przechowywania nieodebranej przesyłki). Tym samym nie ulegać miało zatem wątpliwości, iż decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w 46 (względnie 59) dniu postępowania. Po rozpoznaniu ww. zażalenia GINB wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], mocą którego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 uPb, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Po analizie przedmiotowej sprawy organ centralny uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności nadzwyczajne związane z doręczaniem korespondencji, które mogłyby w legalny sposób "wydłużyć" czas trwania postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu. Stwierdzono, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 102 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb i 11 dni związanych z tytułu usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej przez inwestora, w przedmiotowej sprawie doszło do 26-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb, które skutkuje – zgodnie z treścią tego przepisu – karą pieniężną w wysokości 13 000 zł. Skargę na postanowienie GINB do WSA w Warszawie złożył Starosta [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 uPb poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu; - przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydający "decyzję" przy załatwianiu sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty Starosta wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu Starosta [...] powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu dodając, że uzasadnienie postanowienia GINB w znikomym stopniu tłumaczy zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wyższego stopnia utrzymując w mocy postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę GINB, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego wyroku sąd wojewódzki zgodził się ze wskazanym w zaskarżonym postanowieniu wyliczeniem czasu trwania omawianego postępowania. W ocenie tegoż sądu za początkowy bieg terminu należało przyjąć dzień 27 grudnia 2012 r. – dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wskazany przez GINB i akceptowany w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w sprawach o podobnym stanie faktycznym, zgodnie z którym do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 uPb, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak doręczenie korespondencji. Czynności takie nie wstrzymują biegu terminu z art. 35 ust. 6 uPb. Sąd wojewódzki uznał ponadto postępowanie reklamacyjne organu w stosunku do pisma skierowanego do K.P. za nieuzasadnione, podkreślając iż Starosta decyzję wydał przed rozpatrzeniem tej reklamacji. W ocenie tego sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest prawidłowe i komunikatywne. Starosta [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie przepisu art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa), zaskarżył w całości ww. orzeczenie i zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 uPb poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, co w rezultacie spowodowało oddalenie skargi. Mając na uwadze powyższe zarzuty Starosta [...] wniósł w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dopiero dzień usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku, tj. 25 stycznia 2013 r., winien być uznany zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, za datę wszczęcia przedmiotowego postępowania. Organom orzekającym w przedmiotowej sprawie znany był fakt, że wniosek inwestora był niekompletny oraz, że został on uzupełniony dopiero dnia 25 stycznia 2013 r. Pomimo tego organ I instancji błędnie obliczył datę wszczęcia postępowania. Dalej skarżący kasacyjnie podnosi, że w okresie od 15 lutego 2013 r. do 14 marca 2013 r., tj. przez okres 27 dni, postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu z uwagi na opieszałość operatora w doręczeniu przesyłki do K.P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut (na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa), tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 uPb poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu, w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, co w rezultacie spowodowało oddalenie skargi. Wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy są wyrazem realizacji wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1257 ze zm., dalej K.p.a.) zasady szybkości postępowania administracyjnego. Oceniając zarzut skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 uPb, należy liczyć "od dnia złożenia wniosku o wydanie" decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 8 uPb, będący powtórzeniem art. 35 § 5 K.p.a., nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 uPb, czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, nie wymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Czynnościami, o których stanowi art. 35 ust. 8 uPb nie są zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (A. Ostrowska [w:] red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 525). Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby znaczne ograniczenie zastosowania art. 35 ust. 6 uPb, którego funkcją jest dyscyplinowanie organu prowadzącego postępowanie do terminowego zakończenia postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem przyjął, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 uPb nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 uPb. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Stanowisko powyższe jest zgodne z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., II OSK 232/14, oraz z dnia 4 kwietnia 2017 r., II OSK 2005/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 uPb należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane m. in. z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Pb, a więc usunięcie nieprawidłowości w zakresie przedstawienia dokumentacji o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 Pb. W okolicznościach niniejszej sprawy 11 dni związanych z tytułu usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej przez inwestora zostało odjęte od okresu trwania postępowania, czyli 102 dni. W opinii Starosty dopiero dzień usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku tj. 25 stycznia 2013 r. winien być uznany zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych za datę wszczęcia postępowania. Na poparcie swojej tezy, Starosta [...] powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1012/07. Wskazać jednak należy, że stanowisko w nim wyrażone nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] wydał na podstawie art. 35 ust. 3 uPb. Zatem ocena odnośnie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości została dokonana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji na etapie merytorycznej analizy projektu budowlanego, pod kątem spełniania wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy. Tym samym, wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczyło braków materialnych, a nie formalnych wniosku, do których odnosi się przywoływane orzeczenie NSA. Z przedstawionych względów, podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle niespornych ustaleń faktycznych sprawy, poprzestanie na stwierdzeniu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Starosta dołożył wszelkich starań, aby zakończyć postępowanie w terminie, nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku. Tak samo argument dotyczący wysyłki zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego do K.P. i długie oczekiwanie na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru z uwagi na opieszałość operatora pocztowego okazał się nietrafny, skoro postępowanie reklamacyjne w stosunku do pisma skierowanego w dniu 19 lutego 2013 r. do tej osoby było nieuzasadnione, bowiem jak wynika z załączonych do sprawy kopii poświadczeń odbioru, odebrała ona kierowaną do niej korespondencję w dniu 5 marca 2013 r., a już w dniu 14 marca 2013 r. Starosta [...] był w posiadaniu dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru. Dopiero w dniu 19 marca 2013 r. Starosta wystąpił z reklamacją przedmiotowej przesyłki do operatora pocztowego. Z tego względu niezrozumiałym w ogóle było występowanie na drogę reklamacji ww. pisma. Decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, Starosta [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r.. Wobec powyższego, oceniając okoliczności faktyczne występujące w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że przedmiotową decyzję Starosta [...] wydał przed rozpatrzeniem reklamacji, przesyłki poleconej, przez Pocztę Polską. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że zakreślony przez ustawodawcę w art. 35 ust. 6 uPb 65-dniowy termin dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jest odpowiedni i zarazem umożliwiający organowi administracji publicznej przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi. Aby temu sprostać organ winien jednak w trakcie dokonywanej do stron korespondencji przygotowywać się do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż jedno drugiemu nie przeszkadzało, a było wręcz wskazane, aby zmieścić się z zakończeniem postępowania w terminie ustawowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16, CBOSA). Z przedstawionych względów za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 uPb, ponieważ z przedstawionej w skardze kasacyjnej sekwencji wydarzeń w sposób oczywisty wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone zgodnie z terminem, o którym stanowi art. 35 ust. 6 Pb, a zwłoka w czasie trwania tego postępowania nie została w żadnym razie spowodowana z przyczyn niezależnych od organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną