I OSK 3347/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 354/15 w sprawie ze skargi R.L. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 września 2015 r. wydanym w sprawie ze skargi R.L. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenie WSA w Szczecinie stwierdził, że w dniu 10 czerwca 2014 r. około godziny 11.00 do Komisariatu Policji w D. zgłosiła się M.M. – pracownica ośrodka wczasowego w D. Oświadczyła R.L. - pełniącemu obowiązki dyżurnego, że pensjonariuszka pozostawiła w ośrodku dowód osobisty. Kierownik ośrodka polecił przekazanie dokumentu do komisariatu Policji za pokwitowaniem jego przyjęcia. Dyżurny poinformował interesantkę, że zostanie przyjęta przez dzielnicowego po jego powrocie z interwencji. Jednocześnie stwierdził, że może nadać dokument w urzędzie pocztowym. Przesłuchana w toku postępowania dyscyplinarnego M.M. zeznała, że dyżurny był nieuprzejmy i opryskliwy, odmówił przyjęcia dokumentu i wydania jego pokwitowania. Oznajmił, że ma oczekiwać na przyjęcie przez dzielnicowego, po czym zamknął okienko do obsługi interesantów i odwrócił się plecami. Z zeznań M.M. wynika, że w tym czasie dyżurny nie obsługiwał innych osób, nie odbierał telefonów. Pomimo próśb, odmawiał przyjęcia dokumentu, a oczekiwanie na dzielnicowego trwało kilka godzin. Interesantka zeznała, że opisana sytuacja była tak stresująca, że się rozpłakała. R.L. przedstawiono zarzuty, o to że: ‒ w dniu 10 czerwca 2014 r. pełniąc obowiązki dyżurnego Komisariatu Policji w D., odnosił się do M.M. w sposób arogancki i nieuprzejmy, przez co dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego w sposób określony w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 7 i 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie Zasad etyki zawodowej policjanta, ‒ w dniu 10 czerwca 2014 r. pełniąc obowiązki dyżurnego Komisariatu Policji w D., będąc zobowiązanym do przyjęcia dowodu osobistego od osoby określonej w art. 42 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, odmawiał wykonania tej czynności, kierując M.M. do operatora pocztowego, a po zmianie decyzji bezzasadnie odwlekał czynność przyjęcia dowodu osobistego oraz wydania pokwitowania, przez co wymusił niczym nieuzasadnioną konieczność przebywania na terenie komisariatu, czym naruszył dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. R.L. przesłuchany w charakterze obwinionego nie przyznał się do popełnienia zarzucanych mu czynów. Wyjaśnił, że odebrał dokument od interesantki oraz zapewnił, że będzie on wysłany na widniejący w nim adres. M.M, zaczęła krzyczeć i zażądała zwrotu dowodu osobistego. Oświadczyła, że musi otrzymać potwierdzenie odbioru dokumentu, ponieważ w przeciwnym razie zostanie wyrzucona z pracy. Wobec powyższego funkcjonariusz zwrócił interesantce dokument i poinformował o konieczności oczekiwania na dzielnicowego. Wskazał również na możliwość nadania dokumentu w urzędzie pocztowym. M.M. oświadczyła, że zaczeka na dzielnicowego. R.L. wyjaśnił, że skontaktował się telefonicznie ze Z.D., od którego uzyskał informację, że w takich sytuacjach Policja nie wystawia pokwitowań ani zaświadczeń, może jedynie odebrać dokument i go przesłać. Taką wiadomość przekazał M.M., która po usłyszeniu, że nie ma możliwości uzyskania pokwitowania rozpłakała się i zaczęła krzyczeć, że zostanie wyrzucona z pracy. Po powrocie z interwencji dzielnicowy odebrał od interesantki dokument. Funkcjonariusz wyjaśnił, że jest mu wiadomo, iż dzielnicowy kontaktował się w tej sprawie z zastępcą komendanta, który polecił nie wystawiać zaświadczenia ani pokwitowania. Następnie zastępca komendanta zadzwonił do niego i oznajmił, że gdyby kobieta wróciła do komisariatu, to zostanie jej wystawione zaświadczenie. R.L. potwierdził, że jest mu wiadomo, iż w tej sprawie interweniował dyżurny z KWP w Szczecinie. Skarżący zaprzeczył, aby w stosunku do M.M. zachowywał się opryskliwie i niegrzecznie. Wyjaśnił, że nie mógł wyznaczyć innej osoby do załatwienia tej sprawy, ponieważ pozostali policjanci byli zajęci wykonywaniem swoich obowiązków, sam skarżący zaś był zajęty odbieraniem telefonów. Komendant Powiatowy Policji w S. orzeczeniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uznał R.L. za winnego popełnienia zarzuconych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Funkcjonariusz odwołał się od orzeczenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego przez przesłuchanie świadków: M.K., M.M i Z.D., a także włączenie w poczet materiałów postępowania korespondencji telefonicznej, dotyczącej obsługi zdarzenia oraz kopii notatników służbowych policjantów realizujących interwencje w dniu 10 czerwca 2014 r. Nadto w toku prowadzonych czynności dowodowych ustalono, że w dniu 10 czerwca 2014 r. skarżący sporządził protokół z odprawy do służby patrolowej policjantów – sierż. K.S. i sierż. P.T. Jako odprawiającego wpisał Z.D. Pod protokołem R.L. podpisał się jako sporządzający. Jednocześnie ustalono, że w notatnikach służbowych policjantów brak jest adnotacji dotyczących odprawy i podpisu przeprowadzającego odprawę. Z.D. zeznał, że nie przeprowadzał odprawy w dniu 10 czerwca 2014 r., gdyby dokonywał odprawy, to odpowiednie zapisy, opatrzone jego podpisem, znalazłyby się w notatnikach służbowych policjantów. K.S. i P.T. zeznali zgodnie, że do służby odprawił ich R.L. Notatników służbowych nie wypełniali, ponieważ w tym dniu na polecenie kierownika brali udział w ćwiczeniach w jednostce wojskowej. W związku z ww. ustaleniami R.L. przedstawiono kolejny zarzut o to, że w dniu 10 czerwca 2014 r., pełniąc obowiązku dyżurnego Komisariatu Policji w D., będąc zobowiązany § 4 ust. 1 lit. e wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych, do odnotowania w notatnikach służbowych sierż. K.S. oraz sierż. P.T., swojego stopnia, imienia i nazwiska oraz złożenia podpisu jako prowadzący odprawę do służby, nie dopełnił tego obowiązku, czym naruszył dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. R.L. nie przyznał się do popełnienia opisanego wyżej czynu i wyjaśnił, że odprawiającym był Z.D. Raport z odprawy sporządził, ponieważ policjanci stawili się do służby i wydawało mu się, że jest to słuszna procedura. K.S. i P.T. poinformowali go, że przełożony polecił im, aby nie pobierali broni ani notatników służbowych. K.D. potwierdził fakt skierowania policjantów na ćwiczenia w jednostce wojskowej, ale oświadczył, że nie wydawał im poleceń dotyczących niepobierania broni i notatników służbowych. Z zeznań K.S. i P.T. wynika, że nie przypominają sobie, czy otrzymywali polecenia dotyczące notatników służbowych i broni. Komendant Powiatowy Policji w S. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uznał obwinionego R.L. za winnego zarzuconych mu przewinień i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku. Organ wyjaśnił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wina R.L. nie budzi wątpliwości. Wskazał, że wymierzając obwinionemu karę, nie dopatrzył się okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na obniżenie jej wymiaru. W szczególności organ wskazał, że wziął pod uwagę opinię służbową znajdującą się na karcie 63 akt sprawy, w której kultura osobista została oceniona na 2 w sześciostopniowej skali ocen, jak również fakt, iż w dniu 17 grudnia 2014 r. została z R.L. przeprowadzona rozmowa dyscyplinująca za nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej i używanie nieprzyzwoitych słów w rozmowie z innym policjantem. Organ uznał, że sposób postępowania skarżącego wskazuje na niski poziom jego wiedzy i umiejętności oraz wskazał, że sposób postępowania w sprawie przyjęcia dokumentu od M.M. pozwala na przyjęcie, że również w innych podobnych przypadkach nie wystawiał on pokwitowań za odebrane przedmioty. Okoliczności te uniemożliwiły, w ocenie organu, wymierzenie skarżącemu niższej kary. R.L. odwołał się od orzeczenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności i uniemożliwienie udziału w czynnościach postępowania – przesłuchaniach świadków, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia dyscypliny służbowej oraz zaniechanie wskazania w uzasadnieniu faktycznych i prawnych podstaw orzeczenia. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że R.L. dopuścił się wszystkich zarzuconych mu czynów, a jego zachowanie stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej. W ocenie organu zeznania świadków oraz ocena dokumentacji w pełni uzasadniają twierdzenie, iż pomimo obecności w komisariacie innych policjantów skarżący nie podjął działań zmierzających do ustalenia czy którakolwiek z obecnych osób dysponuje czasem i może obsłużyć M.M., sam również zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy. Jego postawa wskazywała na lekceważący stosunek do obowiązków służbowych. W ocenie organu zarzut nieuprzejmego i aroganckiego traktowania M.M. został udowodniony. Organ uznał za niezasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa skarżącego do obrony, w szczególności niezapewnienia uczestnictwa w przesłuchaniach świadków. Organ wyjaśnił, że skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zapoznawał się z zeznaniami świadków, mógł składać wnioski o ich uzupełniające przesłuchanie, składał wnioski dowodowe w sprawie. W ocenie organu za udowodniony należy również uznać zarzut braku złożenia podpisów w notatnikach służbowych policjantów po dokonaniu odprawy. Organ wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, dokonując oceny wymierzonej skarżącemu kary. W ocenie organu stopień zawinienia, wysoka szkodliwość, jak również liczba i rodzaj popełnionych przewinień, czynią wymierzoną karę adekwatną i sprawiedliwą. Organ podkreślił, iż na ocenę wymiaru kary miało również wpływ to, że przełożony skarżącego już wcześniej dostrzegał nieprawidłowości w jego zachowaniu, co znalazło wyraz w opinii służbowej, a zatem skarżący miał możliwość skorygowania swojego zachowania, czego nie uczynił. Organ wskazał, że co prawda wymierzona skarżącemu kara stanowi, w katalogu kar przewidzianych w art. 134 c ustawy o Policji drugą, pod względem surowości karę, jednak stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary łagodniejszej. Organ stwierdził, że najniższa z kar dyscyplinarnych – nagana, byłaby niewspółmierna do liczby i charakteru popełnionych przewinień dyscyplinarnych oraz stopnia zawinienia i właściwości osobistych sprawcy. R.L. złożył na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 132 ust. 1, art. 132 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji polegający na wszczęciu postępowania dyscyplinarnego i przedstawieniu mu zarzutów w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy nie potwierdził popełnienia przewinień dyscyplinarnych. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego polegającego na bezzasadnym wszczęciu i prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, uniemożliwieniu udziału w czynnościach procesowych, braku faktycznego i prawnego uzasadnienia orzeczenia oraz odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia osoby odpowiedzialnej za przeprowadzenie odprawy służbowej sierż. K.S. i sierż. P.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 354/15 stwierdził, że skarga R.L. jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżący wywodzi, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, bowiem nie naruszył żadnego przepisu rangi ustawowej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (która obowiązywała w dacie zgłoszenia się M.M. do komisariatu) osoba, która znalazła dowód osobisty innej osoby, była obowiązana niezwłocznie przekazać ten dokument najbliższemu organowi gminy, Policji lub innemu organowi administracji publicznej. Osoba ta może również, bez zbędnej zwłoki przekazać ten dokument posiadaczowi dowodu osobistego (ust. 4). Ustawodawca nie wskazał, który z wymienionych sposobów postępowania ze znalezionym dokumentem innej osoby ma pierwszeństwo, a zatem należy uznać, że to znalazca dokumentu ma prawo wybrać organ, któremu dokument przekaże. Organ, do którego zgłosił się znalazca dokumentu, ma obowiązek go przyjąć i udokumentować ten fakt np.: przez wydanie osobie przekazującej dokument pokwitowania potwierdzającego fakt przyjęcia dokumentu. Obowiązek przyjęcia dokumentu od M.M. wynikał zarówno z przepisów prawa, jak i wprost z karty opisu stanowiska pracy funkcjonariusza (k.128 akt osobowych), z którą skarżący zapoznał się w dniu 21 lutego 2013 r. Powyższe regulacje obligowały skarżącego do załatwienia sprawy, z którą zgłosiła się M. M. Załatwienie sprawy sprowadzało się do przyjęcia dowodu osobistego, wydania pokwitowania i udokumentowania wykonanej czynności. Możliwość wykonania tych czynności samodzielnie potwierdził sam skarżący w pierwszych wyjaśnieniach wskazując, że odebrał dokument, ale zwrócił go, gdy M.M. zażądała wydania pokwitowania. Zdaniem Sądu I instancji niedopuszczalne było skazanie interesantki na długie oczekiwanie bez uzasadnionej przyczyny. Pomimo wyraźnego polecenia wykonania czynności skarżący w dalszym ciągu odmawiał przyjęcia dokumentu i wydania pokwitowania. Pozbawione podstaw było także żądanie złożenia przez osobę przekazującą dokument wniosku o wydanie zaświadczenia. Za niedopuszczalne Sąd I instancji uznał przyjęcie dokumentu bez pokwitowania. Zeznania M.M. oraz bezstronnego świadka zdarzenia – S.J. potwierdzają, że sposób załatwienia sprawy przez funkcjonariusza odbiegał od standardów. Zdaniem WSA w Szczecinie potwierdzony został również zarzut niedokonania wpisów w notatnikach odprawianych policjantów. Z zeznań Z.D., K.S. i P.T. wynika wprost, że odprawę do służby przeprowadził skarżący, jednak nie dokonał tej czynności w sposób pełny i nie udokumentował w notatnikach służbowych. WSA w Szczecinie stwierdził ponadto, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu oraz skorzystał z możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych dowodów. Natomiast materiał dowodowy został zgromadzony wszechstronnie i w pełni uzasadniał wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej. Nie potwierdziły się również zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w odwecie za skargę złożoną na przełożonego, bowiem przewinienia dyscyplinarne dotyczą zdarzeń, w których przełożony skarżącego nie brał udziału i nie miał wpływu na ich przebieg. W ocenie Sądu I instancji wymierzając karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, organy nie wyważyły należycie okoliczności rzutujących na wymiar kary i oparły przekonanie o konieczności zastosowania surowszej kary na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych dotyczących właściwości i warunków osobistych skarżącego. Z akt osobowych skarżącego wynika, że nie był dotychczas karany dyscyplinarnie, jego przebieg służby był nienaganny, był pozytywnie opiniowany, awansowany i nagradzany. Podstawą wymierzenia surowszej kary była liczba zarzuconych przewinień, ich ciężar gatunkowy oraz fakt, iż pomimo wcześniejszej negatywnej opinii dotyczącej zachowania nie zaobserwowano u skarżącego poprawy. W ocenie Sądu I instancji organ oparł swoje stanowisko na błędnych założeniach nie wynikających z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Opinia, na którą powołuje się organ, została sporządzona w dniu 29 lipca 2014 r., a więc w krótkim okresie po stwierdzeniu popełnienia przewinień dyscyplinarnych. Nie ma, zdaniem Sądu, podstaw do wywodzenia, że przełożony wcześniej dostrzegał nieprawidłowości w zachowaniu skarżącego, a następnie dał mu szansę na poprawę zachowania, zwłaszcza że poprzednia opinia służbowa była pozytywna. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że liczba przewinień, których popełnienie skarżącemu zarzucono w tej sprawie ma decydujący wpływ na wymiar kary. Pierwsze dwa zarzuty dotyczyły tego samego zdarzenia – odmowy przyjęcia dokumentu i wydania pokwitowania oraz narażenia interesantki na długotrwałe oczekiwanie na załatwienie sprawy. Dokonując oceny tych zarzutów, zdaniem Sądu I instancji, należało wziąć pod uwagę, poza nagannym zachowaniem skarżącego w stosunku do M.M., również i fakt, że inni policjanci załatwiający sprawę mieli wątpliwości w przedmiocie konieczności wydania zaświadczenia. Fakt ten wprost wynika z zeznań M.K. i Z.D., a także z treści rozmowy przeprowadzonej przez dyżurnego KPP w S. ze skarżącym. Okoliczności te nie usprawiedliwiają nagannego zachowania skarżącego i jego skutków w zakresie narażenia dobrego imienia Policji, jednak powinny rzutować na ocenę przesłanek warunkujących wymiar kary. Podobnie WSA w Szczecinie ocenił zarzut dotyczący braku podpisu skarżącego w notatnikach służbowych K.S. i P.T. Materiał dowodowy wskazuje na to, że stawienie się tych policjantów w dniu 10 czerwca 2014 r. do służby miało związek z ćwiczeniami na terenie jednostki wojskowej. Wskazani wyżej policjanci nie byli w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy otrzymali polecenie wypełnienia notatników służbowych. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, oceny wymaga ciężar gatunkowy tego przewinienia i jego skutki dla służby przy założeniu, że odprawa nie została przeprowadzona prawidłowo i doszło do zaniechania dokonania wpisów w notatnikach służbowych. Oceniając orzeczenie organu I instancji, WSA w Szczecinie stwierdził, że w części dotyczącej wymiaru kary organ powołał się na opinię o skarżącym sporządzoną w okresie późniejszym, aniżeli zdarzenie będące przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Nadto w sposób dowolny i nie poparty żadnymi dowodami przyjął, iż jednorazowe zachowanie skarżącego świadczy o tym, że w przeszłości, przyjmując rzeczy od różnych osób, nie wydawał pokwitowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wskazane okoliczności świadczą o tym, że organy obu instancji dokonały oceny przesłanek mających wpływ na wymiar kary pobieżnie, opierając ją na opinii, która z racji daty jej sporządzenia nie powinna być brana pod uwagę. Nadto w niedostatecznym stopniu orzekające organy uwzględniły dotychczasowy nienaganny przebieg służby skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie. Organ zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. KWP w Szczecinie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: ‒ art. 134 h ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (t.j. Dz. U. 2013 poz. 883) poprzez przyjęcie, że orzeczona wobec obwinionego kara nie jest współmierna do popełnionych przewinień i stopnia zawinienia, a ponadto stwierdzenie, że nie uwzględnia ona okoliczności popełnienia przewinień dyscyplinarnych, następstw dla służby, rodzaju i stopnia naruszenia obowiązków, pobudek działania, zachowania obwinionego przed i po popełnieniu przewinień dyscyplinarnych jak i dotychczasowego przebiegu służby; ‒ art. 134 g ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji poprzez zakwestionowanie wymierzenia kary surowszej w przypadku wystąpienia większej ilości przewinień dyscyplinarnych oraz zakwestionowanie prawa organów do kształtowania własnej polityki. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jest chybiona w świetle treści uzasadnienia orzeczenia KWP w Szczecinie oraz regulacji art. 134 h ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c cyt. rozporządzenia, opiniowanie policjanta w służbie stałej przeprowadza się w zależności od okresu służby odpowiednio raz na 24 albo 36 miesięcy, uwzględniając wśród kryteriów oceny m. in. jakość realizacji zadań i czynności oraz kulturę osobistą policjanta. W świetle wskazanych uregulowań nie budzi wątpliwości, że przedmiotem opinii służbowej nie jest zachowanie policjanta na dzień jej wydania, jak przyjął Sąd I instancji, lecz zachowanie policjanta w ciągu ostatnich 24 albo 36 miesięcy. Ukaranie obwinionego surowszą karą dyscyplinarną niż nagana, nie mogło być uzasadnione faktem negatywnej opinii służbowej policjanta odnoszącej się do jego zachowania i jakości pracy w ciągu ostatnich 24 miesięcy przypadających zarówno przed popełnieniem przewinień dyscyplinarnych, jak i po ich popełnieniu, bo tego właśnie wymaga m. in. przepis art. 134 h ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący kasacyjnie nadto wskazuje, że przed dopuszczeniem się przez skarżącego przewinień dyscyplinarnych jego zachowanie w służbie w zakresie kultury osobistej i jakości pracy oceniane było negatywnie. W sytuacji objęcia opinią służbową okresu przypadającego zarówno przed, jak i po dopuszczeniu się policjanta przewinienia dyscyplinarnego, wręcz obligatoryjnym, w świetle treści art. 134 h ust. 1 ustawy o Policji, jest uwzględnienie treści opinii służbowej w procesie wyważania wymiaru kary dyscyplinarnej. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że negatywna opinia służbowa obwinionego za okres przypadający zarówno przed jak i po dopuszczeniu się przewinień dyscyplinarnych, nie powinna być brana pod uwagę lub być argumentem orzeczenia wobec skarżącego surowszej kary dyscyplinarnej niż najniższa z kar dyscyplinarnych. Przyjęcie przeciwnego stanowiska logicznie wyklucza uwzględnienie w ramach procesu wyważania kary dyscyplinarnej innego ustawowego kryterium, jakim jest dotychczasowy przebieg służby. Nie istnieje logiczne uzasadnienie, dlaczego w procesie wyważania kary dyscyplinarnej uwzględniać okoliczność dotychczasowej służby, a nie uwzględniać wcześniejszego zachowania policjanta w zakresie jego kultury osobistej, jakości pracy i innych kryteriów wynikających z opinii służbowej. Argument Sądu I instancji dotyczący tego, że negatywna opinia służbowa, z racji daty jej sporządzenia, nie powinna być brana pod uwagę – nie może się ostać. Nie ma także podstawy uznanie Sądu I instancji, że ilość przewinień dyscyplinarnych (3 przewinienia) nie może przemawiać za orzeczeniem wobec policjanta jednej surowszej kary, co narusza art. 134 g ust. 2 ustawy o Policji. Jeżeli kara dyscyplinarna ma być współmierna do przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, to policjant, który dopuścił się większej ilości przewinień dyscyplinarnych, powinien spodziewać się odpowiednio surowszej kary. W niniejszej sprawie skarżącemu zarzucono dopuszczenie się trzech przewinień dyscyplinarnych, z czego dwóch istotnie godzących w wizerunek i odbiór społeczny Policji, co może być dodatkową podstawą orzeczenia surowszej kary dyscyplinarnej. KWP w Szczecinie stwierdził, że użyty w uzasadnieniu wyroku Sądu i instancji zwrot "naganne zachowanie" w znaczeniu słownikowym i potocznym oznacza "najgorsze z możliwych zachowań w danej sytuacji". Sąd I instancji nie użył, opisując stan faktyczny sprawy, zwrotu "niewłaściwe, nieprofesjonalne, nienależyte czy niestaranne zachowanie", lecz "naganne zachowanie". Nieuzasadnione i niespójne jest zatem uznanie, że ilość przewinień dyscyplinarnych ocenionych przez Sąd jako naganne, nie może być podstawą do zastosowania surowszej kary dyscyplinarnej. Ponadto orzeczenie kary dyscyplinarnej jest uprawnieniem przełożonego dyscyplinarnego, który kreuje w tym zakresie swoją politykę kadrową w aspekcie dyscypliny. WSA w Szczecinie zakwestionował natomiast prawo organu do kreowania polityki kadrowej, czym naruszył art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że R.L. pełnił służbę na bardzo odpowiedzialnym stanowisku "dyżurnego jednostki", natomiast orzeczona kara miała uzmysłowić mu, że sposób zachowania, będący przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, nie może się w przyszłości powtórzyć. Zgodnie z art. 134 c ustawy o Policji orzeczona w niniejszym postępowaniu kara dyscyplinarna oznacza wytknięcie niewłaściwego postępowania i uprzedzenie, że jeżeli funkcjonariusz ponownie popełni przewinienie dyscyplinarne, może zostać wyznaczony na niższe stanowisko służbowe w trybie dyscyplinarnym lub ukarany surowszą karą dyscyplinarną. Ponadto nie ma racji Sąd I instancji, wytykając, że orzeczona wobec skarżącego kara dyscyplinarna nie uwzględnia dotychczasowego nienagannego przebiegu służby skarżącego. Reasumując, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, postępowanie w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku spełniało wszelkie przesłanki wymienione w art. 134 h ust. 1 ustawy o Policji, który naruszony został orzeczeniem Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się na pkt 1 art. 174 P.p.s.a. i podniósł dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego. Brak w skardze kasacyjnej zarzutów prawa procesowego umożliwiających badanie prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące. Przechodząc do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134h ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż orzeczona wobec obwinionego kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku nie jest współmierna do popełnionych przewinień dyscyplinarnych i stopnia zawinienia, w szczególności, iż nie uwzględnia ona okoliczności popełnienia przewinień dyscyplinarnych, ich skutków, w tym następstw dla służby, rodzaju i stopnia naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudek działania oraz zachowania obwinionego przed i po popełnieniu przewinień dyscyplinarnych a także dotychczasowego przebiegu służby, stwierdzić należy, że zarzut ten jest trafny. W myśl art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność stosowania się przez organ do ustawowych dyrektyw wymiaru kary wymienionych w cytowanym wyżej art. 134h ustawy o Policji (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 709/13, LEX nr 1574682, wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1134/14, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – https://cbois.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 709/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym na wymierzenie kary dyscyplinarnej funkcjonariuszowi Policji ma wpływ przede wszystkim waga czynu i stopień winy, zaś dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy z 1990 r. o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji. Słusznie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że opinia służbowa z dnia 29 lipca 2014 r. obejmowała okres zarówno przed, jak i po popełnieniu przewinień dyscyplinarnych w dniu 10 czerwca 2014 r. Taki zakres opiniowania wynika z przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a i b oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c cytowanego rozporządzenia. W świetle powyższego jako nieuprawnione należy ocenić sugestie Sądu I instancji, że w przypadku policjanta, który nie był dotychczas karany, organ powinien w pierwszej kolejności zastosować karę najłagodniejszą. Analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy rozważył zachowanie funkcjonariusza zarówno przed, jak i po popełnieniu przypisanych mu czynów i uznał, że zachowanie to w zakresie kultury osobistej i jakości pracy – potwierdzone opinią służbową z dnia 19 lipca 2014 r. – dawało podstawy do wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona ocena wymiaru kary nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Zwrócić należy także uwagę na to, iż wymierzona funkcjonariuszowi kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku jest drugą co do surowości karą po karze nagany, możliwą do orzeczenia wobec policjanta, który nie pełni służby w systemie skoszarowanym (art. 134 ustawy o Policji). Kara ta oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania i uprzedzenie go, że jeżeli ponownie popełni przewinienie dyscyplinarne, może zostać wyznaczony na niższe stanowisko służbowe w trybie dyscyplinarnym lub ukarany surową karą dyscyplinarną (art. 134c ustawy o Policji). W ocenie NSA organy dyscyplinarne wymierzając funkcjonariuszowi karę dyscyplinarną, prawidłowo zastosowały ustawowe dyrektywy wymiaru kary określone w art. 134h ustawy o Policji oraz uznały, że podstawę do wymierzenia skarżącemu kary surowszej niż kara nagany stanowił przepis art. 134h ust. 2 ustawy o Policji. R.L. popełnił bowiem trzy przewinienia dyscyplinarne, za które, stosownie do art. 134g ust. 2 ustawy o Policji, można wymierzyć tylko jedną karę dyscyplinarną, ale odpowiednio surowszą. W tej sytuacji nie do zaaprobowania jest stanowisko Sądu I instancji, które w istocie stanowi nieuprawnioną ingerencję w uprawnienia zastrzeżone dla organu dyscyplinarnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, w oparciu o art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 354/15 i oddalił skargę na podstawie art. 151 tej ustawy, bowiem zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne odpowiada prawu. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, LEX nr 1121154, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.