I OZ 516/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M., A. R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 411/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia działek postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 411/15 (dalej postanowienie z 18 lutego 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia działek. Sąd I instancji wskazał, że skargę na decyzję z [...] marca 2015 r. złożyła do Sądu Administracyjnego E. J. D. (dalej skarżąca), wnioskując jednocześnie o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z 29 października 2015 r. II SA/Bk 411/15 (dalej postanowienie z 29 października 2015 r.) Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. I OZ 1869/15 (dalej postanowienie I OZ 1869/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z 29 października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny polecił ponowną ocenę tego wniosku, z uwzględnieniem argumentacji wskazanej przez Skarżącą. W skardze, licznych pismach procesowych składanych przez skarżącą w toku postępowania i w uzasadnieniu zażalenia, skarżąca podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] we wsi Gąsówka Stara, która to działka graniczy z działką nr [...] będącą działką drogową. Pod koniec lat 80-tych i na początku lat 90-tych XX wieku przeprowadzano na tym terenie rozgraniczenia, w tym decyzją z [...] czerwca 1992 r. (której SKO w Białymstoku stwierdziło nieważność) dokonano rozgraniczenia, na skutek którego "sztucznie" – zdaniem skarżącej - wydzielono działkę drogową nr [...] z działek sąsiednich. Skarżąca wskazała, że od dawna istniał na tym terenie szlak komunikacyjny tzw. Trakt Napoleona i to o ten szlak należało zadbać jak o drogę, a nie podejmować sztuczne zabiegi wydzielając działkę nr [...] (k. 17). Mimo nienaniesienia drogi nr [...] na mapy ewidencyjne, faktycznie od wielu lat pełni ona rolę drogi koniecznej, bowiem stwarza godne warunki do transportu drzewa z lasu (k. 84), stanowi ciąg komunikacyjny dla mieszkańców kilku okolicznych wsi (k. 210) i stanowi ciąg zapewniający dostęp służbom ratowniczym (służy ratowaniu zdrowia i jako droga przeciwpożarowa, k. 252). Skarżąca wskazała, że do powierzchni tej drogi wliczono części powierzchni sąsiednich wobec drogi działek i kosztem drogi zmniejszono powierzchnię jej działki. Po wydaniu zaskarżonej decyzji, kiedy traci moc rozgraniczenie, współuczestnicy postępowania mogą przystąpić do zagradzania części drogi, co uniemożliwia przejazd. Jest to szkoda, która może powstać w przyszłości (k. 8). Choć jej działka nr [...] objęta została inną decyzją rozgraniczeniową niż decyzja, której w przedmiotowym postępowaniu stwierdzono nieważność, to wszystkie te orzeczenia – z uwagi na ten sam teren – są ze sobą powiązane. Nie jest zatem tak, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r. pozostaje bez wpływu na jej sytuację prawną (k. 254v-255). Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu następuje na wniosek skarżącego, który winien uprawdopodobnić okoliczności uzasadniające wstrzymanie tj. istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., ppsa). W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o taką szkodę, niekoniecznie materialną, która nie mogłaby być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie oraz przy zaistnieniu której zachodzi przesłanka istotnych trudności w przywróceniu rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 8.8.2014 r., II OZ 752/14, cbosa). Zaskarżony akt, którego wstrzymania wykonania skarżący się domaga, winien posiadać przymiot wykonalności tj. wywoływać skutki wprowadzające pewne zmiany w rzeczywistości. Orzeczenie na podstawie art. 61 § 3 ppsa nie może prowadzić do wstrzymania wykonania aktu, którego wykonanie nie może nastąpić. Sąd I instancji uznał, że wszystkie powyższe przesłanki zostały w sprawie niniejszej spełnione. Zaskarżona decyzja ma przymiot wykonalności. Stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej powoduje ustanie stanu prawnego wywołanego rozgraniczeniem i powrót do stanu sprzed rozgraniczenia. Może się to wiązać z działaniami właścicieli działek rozgraniczanych, którzy podejmą czynności przywracające poprzedni stan posiadania. Zaskarżona decyzja może spowodować zmianę w rzeczywistości. Jest zatem wykonalna. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania wynikają nie tylko z uzasadnienia skargi (połączonego w sprawie niniejszej z uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji), ale też z kolejnych pism procesowych skarżącej, których treść Sąd uwzględnił dla zrozumienia argumentacji mającej przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej. W ocenie skarżącej wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego spowoduje niebezpieczeństwo powrotu do stanu sprzed rozgraniczenia, w wyniku którego powstała droga nr [...]. Tymczasem, skoro droga ta pełni funkcję drogi przeciwpożarowej i ciągu komunikacyjnego dla służb ratowniczych, a eliminacja decyzji rozgraniczeniowej z obrotu prawnego grozi zagrodzeniem drogi przez właścicieli działek bezpośrednio z nią sąsiadujących, w celu "odzyskania" powierzchni gruntu zajętego w przeszłości pod drogę, to nie ulega wątpliwości, że eliminacja decyzji rozgraniczeniowej zaskarżoną decyzji może spowodować niebezpieczeństwo poważnych szkód dla życia i zdrowia członków społeczności lokalnej. Niebezpieczeństwo to będzie polegało na braku przejazdu i dostępu nie tylko dla okolicznych mieszkańców, ale przede wszystkim dla służb ratowniczych, co nie jest skutkiem błahym z punktu widzenia zdrowia i życia ludzkiego, a może powodować następstwa nieodwracalne. Sąd I instancji ocenił, że skarżąca uprawdopodobniła udzielenie ochrony tymczasowej wystąpieniem zagrożenia nieodwracalnymi szkodami niematerialnymi, co uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca uprawdopodobniła również, że mimo że zaskarżona decyzja dotyczy decyzji rozgraniczeniowej, która nie odnosiła się bezpośrednio do jej działki, to jednak z uwagi na wzajemne powiązania skutków decyzji rozgraniczeniowych podjętych w latach 90-tych XX wieku a wydanych dla tego obszaru, mogą one dotknąć również i jej interesu prawnego. Może się tak stać, bowiem, jak wywiodła skarżąca, w decyzji rozgraniczającej dotyczącej jej działki nr [...] - również odjęto fragment tej działki pod drogę nr [...], a istnienie i dalsze funkcjonowanie tej drogi jest istotą sporu między stronami postępowania nieważnościowego. Uwzględniając wniosek skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd Instancji wskazał, że rozpoznanie wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 3 ppsa następuje w postępowaniu wpadkowym w stosunku do sprawy głównej dotyczącej – w niniejszym przypadku - legalności decyzji SKO o stwierdzeniu nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Ma to ten skutek, że sąd przy orzekaniu na podstawie art. 61 § 3 ppsa nie bada całej sprawy, wszystkich argumentów skargi oraz tego, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ale skupia się wyłącznie na uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania. Nie bada w istocie zgodności z prawdą całej argumentacji wskazanej w tym wniosku, bowiem zadaniem sądu w postępowaniu wpadkowym jest tylko i wyłącznie ocena, czy wnioskodawca wskazał, że wykonanie decyzji może spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. Ocena wyrażona w niniejszym postanowieniu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na końcowy wynik postępowania sądowego tj. na końcową ocenę legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji rozgraniczeniowej z 11 czerwca 1992 r. (k. 409-411 akt sądowych). W zażaleniu M. M. i A. R. M. (dalej uczestnicy) zarzucili postanowieniu z 18 lutego 2016 r.: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 ppsa przez uznanie, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji i bezpodstawne uznanie, że "istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" mimo, że brak jest dowodów na istnienie w/w przesłanek, a poczynione ustalenia nie są oparte na materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w tej kwestii m. in. M. M. i A. R. M., czy istnieje w tej sytuacji jakiekolwiek zagrożenie, że decyzja z [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia działek nie będzie wstrzymana, mając na uwadze uprzednie postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 października 2015 r., które to odmówiło wstrzymania decyzji a stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie. Uczestnicy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do WSA w Białymstoku celem ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania zażaleniowego (k. 429-433 akt sądowych). W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o oddalenie zażalenia i o zasądzenie od "pozwanych" [winno być "uczestników"] na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych (k. 469-475 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa Sąd może wydać na wniosek skarżącego postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zarzuty podniesione w zażaleniu okazały się niezasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r., I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r., II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1. 2011 r., II OZ 1306/10, Lex 743783; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 497-499, uw. 22-23). Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno – op. cit., s. 224-225 uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (postanowienie NSA z: 6.12.2007 r., II GZ 190/07; 23.7.2009 r., II FZ 282/09; 25.3.1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 485-491 uw. 3-7; postanowienie NSA z 17.7.2006 r.- I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2007/6/76). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej powoduje ustanie stanu prawnego wywołanego rozgraniczeniem i powrót do stanu sprzed rozgraniczenia. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że sytuacja powodująca niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków może mieć miejsce w wyniku działania właścicieli działek rozgraniczanych, którzy podejmą czynności przywracające poprzedni stan posiadania. Zaskarżona decyzja może spowodować zmianę w rzeczywistości. Jest zatem wykonalna. Postanowienie z 18 lutego 2016 r. oparte jest na prawidłowej wykładni art. 61 § 3 ppsa, który to przepis Sąd I instancji prawidłowo zastosował. Nieusprawiedliwiony jest zarzut uniemożliwienia wypowiedzenia się uczestnikom w kwestii rozstrzygnięcia o wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Uwadze uczestników uszło, że postanowienie z 18 lutego 2016 r. zapadło w wyniku ponownego rozpoznania wniosku zawartego w skardze - na skutek postanowienia I OZ 1869/15, którym Naczelny Sąd Administracyjny skasował postanowienie z 29 października 2015 r. Uczestnikom znane było uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zawarte w skardze i pogłębione w kolejnych pismach procesowych skarżącej oraz argumenty podnoszone przez Sądy w postanowieniu z 29 października 2015 r. i postanowieniu I OZ 1869/15, bowiem Sąd doręczał uczestnikom odpisy wszystkich tych pism i obu postanowień. Do zagadnień tych uczestnicy odnosili się w swych obszernych pismach, składanych w toku postępowania sądowego. Uczestnicy błędnie odwołują się do przesłanek z art. 61 § 4 ppsa. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu postanowienia z 29 października 2015 r. ograniczył się jedynie do wskazania, że "w ocenie Sądu, co do zasady nie można wykluczyć tego, że stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji tj. decyzji, która powoduje określone skutki w sferze prawa własności nieruchomości, może doprowadzić do sytuacji, w której skutki będą trudne do odwrócenia. Jednak w złożonym wniosku Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła tego, poprzestając jedynie na sformułowaniu wniosku". Tymczasem postanowienie z 28 lutego 2016 r. zapadło w wyniku kasacyjnego postanowienia I OZ 1869/15, przy prawidłowym uwzględnieniu wskazań udzielonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa oddalił zażalenie. O kosztach postępowania zażaleniowego rozstrzyga Sąd I instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie (art. 200, 203 pkt 1, art. 209 i art. 210 § 1 i 2 ppsa), nie zaś Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygający o zażaleniu na postanowienie wydane w postępowaniu wpadkowym (M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 784-785, nb 1, 3, 4).