II SA/Lu 1149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie emisji hałasu do środowiska oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. M. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie emisji hałasu do środowiska z Zakładu ZL N. [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej, w związku z zawiadomieniem J. M. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, kontroli w dniach 16 czerwca i 7 lipca 2014r. terenu produkcyjnego ZL N. [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] stwierdzono, że hałas emitowany do środowiska przez ten Zakład w porze nocnej przekracza dopuszczalne normy. W związku z tym zarządzeniem pokontrolnym z dnia 10 lipca 2014r. zobowiązano Zakład do zastosowania skutecznych środków ograniczających emisję hałasu i przeciwdziałających jego przenikaniu do środowiska, a następnie sprawę przekazano organowi I instancji w celu dokonania oceny stanu akustycznego na podstawie art. 115 a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Po wszczęciu postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 5 sierpnia 2014r. oględziny, podczas których ustalono, że hałas emitowany jest przez stację wentylatorową, sprężarki i parkujące tiry. Przedstawiciele ZL N. [...] oświadczyli, że w ostatnim tygodniu lipca zakończona została budowa ekranu akustycznego o wysokości 6,5 m i szerokości 35 m (ściana dłuższa) i 4,5 m skrzydło boczne. Stwierdzono jednak, że skuteczność tego ekranu wymaga dokonania kolejnych pomiarów hałasu, dlatego organ I instancji zlecił ich wykonanie inspektorom WIOŚ. Inspektorat wyjaśnił jednak, że pomiary wykonał już dwukrotnie: przed wszczęciem postępowania tj. w czerwcu i w lipcu, a następnie na zlecenie ZL N. w dniu 28 sierpnia 2014r., kiedy to stwierdzono, że hałas nie został przekroczony. W toku postępowania J. M. zakwestionował pomiary wykonane w dniu 28 sierpnia 2014r. podnosząc, że podczas badania pracowały tylko dwie linie produkcyjne spośród ośmiu, a na parkingu nie było żadnego samochodu, zarzucił również, że ekran akustyczny nie jest w pełni skuteczny, gdyż ściana południowa jest za krótka. Z kolei Spółka ZL N. [...], powołując się na pomiary z dnia 28 sierpnia 2014r., podnosiła, że poziom hałasu w porze nocnej został zredukowany do 40 dB. Badając sprawę organ I instancji wyjaśnił, że działka należąca do J. M. leży w terenie przeznaczonym w Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia 13 czerwca 2013r. Nr XXIII/201/13 pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową (MN/MR). Dla takiej zabudowy dopuszczalny poziom hałasu przewidziany w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w dB dla pory dnia wynosi 55 dB, a dla pory nocnej – 45 dB. Organ ustalił, że wprawdzie z pomiarów dokonanych w dniu 16 czerwca 2014r. wynika, że w porze nocnej poziom hałasu został przekroczony i wyniósł 47,5 dB, to jednak po wykonaniu ekranu akustycznego podczas kontroli w dniu 28 sierpnia 2014r. stwierdzono, że wartość ta obniżyła się do 40 dB, zaś w porze dnia wyniosła 44 dB. Z pisma ZL N. [...] z dnia 29 września 2014r. wynika ponadto, że hałas powstały w dniu 16 czerwca 2014r. wynikał z wadliwego działania jednego z wentylatorów (poluzowana osłona) i uszkodzenia sprężarki, miał więc charakter przejściowy, gdyż usterki zostały usunięte. Z tych względów organ I instancji uznał, że skoro obecnie hałas nie przekracza dopuszczalnych norm, to należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Stanowiska tego nie podzielił organ odwoławczy, uznając że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy podkreślił, że pomiary w dniu 28 sierpnia 2014r. zostały przeprowadzone w odmiennych warunkach, niż pomiary w czerwcu i lipcu tj. przy niepełnej mocy produkcyjnej i ograniczonym ruchu pojazdów na parkingu. Nie wiadomo więc czy podwyższony hałas w czerwcu i lipcu wynikał z działalności wszystkich urządzeń produkcyjnych czy tylko niektórych; poza tym pomiary te zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania i to nie przez organ I instancji. Wobec rozbieżności wyników pomiarów, przeprowadzonych w odmiennych warunkach konieczne jest - zdaniem organu odwoławczego – ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ i ponowne zbadanie emisji hałasu, a także zgromadzenie własnego materiału dowodowego, niezależnie od pomiarów WIOŚ, przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. D. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca podniosła, że nie było podstaw do uchylania decyzji organu I instancji, gdyż organ ten prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i nie naruszył przepisów procesowych. W szczególności w dniu 5 sierpnia 2014r. przeprowadził oględziny na terenie należącym do skarżącej, podczas których stwierdził, że Spółka wybudowała ekran akustyczny o wysokości 6,5 m i szerokości ok.35 m oraz skrzydła o długości 4m, zaś w dniu 28 sierpnia 2014r. WIOŚ, a więc uprawniony to takich badań organ państwowy, dokonał ponownych pomiarów hałasu i stwierdził, że nie przekracza on dopuszczalnych norm, co zasadnie organ I instancji uwzględnił wydając decyzję umarzającą postępowanie. Zdaniem skarżącej, organ I instancji nie mógł samodzielnie dokonać pomiarów hałasu, gdyż nie jest organem do tego uprawnionym. Bez znaczenia jest przy tym to, że pomiar w dniu 28 sierpnia 2014r. został przeprowadzony z jej inicjatywy, skoro dokonał go uprawniony organ państwowy, akredytowany przez PCA zgodnie z zakresem akredytacji dla laboratorium badawczego oraz zgodnie z certyfikatem akredytacji AB 118 z 9 września 2011r. ważnym do 14 września 2015r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa, do czego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270), zwanej dalej P.p.s.a. stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (...). Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Postępowanie toczyło się na podstawie art. 115a ust. 1 i 4 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 112 ze zm.), zwanej dalej "u.o.ś.". Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu (...). Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 112), zwanego dalej "rozporządzeniem". W niniejszej sprawie przeprowadzono dwukrotnie pomiary, a ich wyniki są odmienne: w dniach 16 czerwca 2014r. i 7 lipca 2014r. stwierdzono, że przekraczają one dopuszczalną dla zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej (jaka występuje w sąsiedztwie ZL N., co nie jest kwestionowane) normę tj. – zgodnie z rozporządzeniem - 45 dB w porze nocnej, natomiast podczas pomiarów w dniu 28 sierpnia 2014r. stwierdzono, że hałas nie przekracza tych norm i wynosi 40 dB w porze nocnej i 44 dB w porze dnia. Wprawdzie przyjmuje się, że przepis art. 115 a ust. 1 u.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji przekroczenia określonych wskaźników bez względu na to czy przekroczenie miało charakter jednorazowy czy stały, a więc wystarczy jednorazowe przekroczenie norm, by mogła być wydana decyzja w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014r., II OSK 370, 13, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r., II OSK 6/10, wyrok WSA z dnia 4 marca 2011r., II SA/Łd 83/11, wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2011r., II SA/Po 909/10), to jednak zasada ta ma zastosowanie tylko wówczas, gdy pomiary zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i w takich samych warunkach, a więc gdy ich wyniki są wiarygodne. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, dlatego organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa w celu przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jak bowiem podnoszą strony - pomiary z czerwca i lipca 2014r. wykazujące przekroczenie hałasu zostały przeprowadzone przy wadliwie działających urządzeniach, z kolei podczas pomiarów dokonanych w sierpniu 2014r. wprawdzie awarie zostały już usunięte, ale nie działały wówczas wszystkie (i te same co poprzednio) urządzenia, nie było również parkujących tirów - zarówno więc pierwsze, jak i drugie pomiary nie są wiarygodne. Podkreślić należy, że "gdy w sprawie są wątpliwości, wojewódzki inspektor ochrony środowiska ani starosta nie mogą odmówić ponownych pomiarów akustycznych" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2013r., II SA/Kr 522/13), a "jeżeli wyniki pomiarów uzyskanych na podstawie dowodów wymienionych w art. 115 a ust. 1 u.o.ś. zostaną z jakichś przyczyn zakwestionowane czy też podważone, wskazanym jest przeprowadzenie w już wszczętym postępowaniu dowodu uzupełniającego w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 u.o.ś., może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie" (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2013r., II SA/Bd 1087/12). Zasadnie zatem uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji powinien w ponownym postępowaniu wyjaśniającym raz jeszcze przeprowadzić pomiary hałasu emitowanego przez Spółkę ZL N. [...]. Podkreślić przy tym należy, że - wbrew zarzutom skargi – obowiązujące przepisy nie wykluczają teoretycznie dokonania tych pomiarów przez organ I instancji. Z art. 115 a ust. 1 u.o.ś. wynika bowiem wprost, że decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych albo pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. W każdym jednak przypadku badania powinny być przeprowadzone z uwzględnieniem wymagań art. 12 u.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, podmioty korzystające ze środowiska oraz organy administracji są obowiązane do stosowania metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie ustaw (ust.1). Dopuszczalne jest również stosowanie innej metodyki, pod warunkiem: 1) że umożliwia ona uzyskanie dokładniejszych wyników, a uzasadnieniem jej zastosowania są zjawiska meteorologiczne, mechanizmy fizyczne i procesy chemiczne, jakim podlegają substancje lub energie - w przypadku metodyki modelowania rozprzestrzeniania substancji lub energii w środowisku; 2) udowodnienia pełnej równoważności uzyskiwanych wyników - w przypadku pozostałych metodyk (ust.2). Metodyki referencyjne obejmują zasady i sposób przeprowadzania pomiarów. O ile więc organ prowadzący postępowanie w przedmiocie dopuszczalnej emisji hałasu jest w stanie (pod względem technicznym i organizacyjnym szeroko rozumianym) dokonać samodzielnie pomiaru hałasu zgodnie z tymi metodykami i wymogami art. 12 u.oś., to nie stanowi to naruszenia art. 115 a ust. 1 u.o.ś. Dokonując więc pomiarów samodzielnie bądź dokonując oceny prawidłowości pomiarów dokonanych przez inne akredytowane podmioty organ I instancji w niniejszej sprawie powinien uwzględnić (z jednej strony) zainstalowane przez ZL N. ekrany akustyczne oraz to, że (z drugiej strony) pomiary powinny być przeprowadzane przy pracy wszystkich urządzeń i samochodów normalnie (zwykle) używanych i wykorzystywanych w działalności produkcyjnej Zakładu. Brak takich wiarygodnych pomiarów uniemożliwia bowiem jednoznacznie ustalenie czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 115a u.o.ś. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia jest prawidłowa, dlatego skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.