IV SA/Gl 167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zobowiązania do zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) – po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...], nr [...] odmawiającym Prezydentowi Miasta K. wszczęcia –na jego wniosek – postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...], nr [...] dotyczącej zobowiązania N.S. do zwrotu na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: MOPS) należności poniesionych przez gminę K. z tytułu wydatków na opłatę za pobyt L.W. w Domu Pomocy Społecznej w B. za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...] zł. – zaskarżone orzeczenie utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że wnioskiem z dnia [...] Gmina K., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] (nr [...]) odmawiającym Prezydentowi Miasta K. wszczęcia, na jego wniosek, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (nr [...]) w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – decyzji z dnia [...] (nr [...]) dotyczącej zobowiązania N.S. do zwrotu na rachunek bankowy MOPS w K. należności poniesionych przez gminę K. z tytułu wydatków na opłatę za pobyt L.W. w Domu Pomocy Społecznej w B. (za okres od [...] do [...]) w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku autor podniósł, iż to Gmina K. jest wnioskodawcą a nie Prezydent Miasta K. Odwołując się do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania, Kolegium – przytaczając przy tym wywody tut. Sądu zawarte w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1092/13 – wskazało, że stosownie do art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1Kpa – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mocą jego § 2 na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Natomiast zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61 a § 1 Kpa – zob. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1630/13 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszym motywach zwrócił uwagę, że we "wstępnym etapie" bada się m.in. legitymację podmiotu występującego z wnioskiem i jego pozycję. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Stroną – jak zaznaczył – w rozpatrywanej sprawie jest N.S. Zaakcentował, że przymiotu takiego nie posiada Prezydent Miasta K., będący organem administracji, z upoważnienia którego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wydał decyzję z dnia [...] (nr [...]) dotyczącą zobowiązania N.S. do zwrotu na rachunek bankowy MOPS w K. należności poniesionych przez gminę K. z tytułu wydatków na opłatę za pobyt L.W. w Domu Pomocy Społecznej w B. (za okres od [...] do [...]) w łącznej kwocie [...] zł. Tym samym, w jego ocenie, Prezydent Miasta K. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (nr [...]), którą organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] (nr [...]) zobowiązującej N.S. do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. za pobyt L.W. w Domu Pomocy Społecznej (dalej także: DPS) w B. w łącznej kwocie [...] zł. Kolegium uznało, iż wniosek Prezydenta Miasta K. działającego w imieniu Gminy K. został złożony przez podmiot nieuprawniony, czyli przez jednostkę która nie jest stroną wskazanego postępowania. W konsekwencji – jak stwierdziło, należało odmówić Gminie K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. wszczęcia na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (nr [...]) w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – decyzji z dnia [...] (nr [...]) dotyczącej zobowiązania N.S. do zwrotu na rachunek bankowy MOPS w K. należności poniesionych przez gminę K. z tytułu wydatków na opłatę za pobyt Pani L.W. w Domu Pomocy Społecznej w B. (za okres od [...] do [...]) w łącznej kwocie [...] zł. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prezydent Miasta K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa przez błędną wykładnie i niewłaściwe stosowanie, tj. art. 28 Kpa i art. 156 § 1 Kpa, art. 2 ust. 2, art. 31 i art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: usg), a także art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz 2) błąd w ustaleniach faktycznych przez błędne określenie strony postępowania administracyjnego, a także przyjęcie, że gminie jako osobie prawnej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Formułując powyższe zarzuty wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] (nr [...]), 2) zasądzenie od uczestnika na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu jej autor wskazał, że Kolegium nie zajęło się zagadnieniem interesu prawnego jaki ewentualnie posiada Gmina K., by być traktowana jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Powieliło lakoniczne stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie stroną jest N.S., a takiego przymiotu nie posiada Prezydent Miasta K. Powtórzyło, że "tym samym Prezydent Miasta K. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". Jest to – jego zdaniem – twierdzenie nie mające nic wspólnego ze stanem faktycznym. W opinii skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło zatem istoty zagadnienia. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samoistnym, odrębnym i niezależnym od wcześniejszego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną. Gmina K. chce być stroną postępowania wszczynanego na gruncie art. 156 k.p.a. posiadając interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w innym postępowaniu administracyjnym, w którym Prezydent Miasta K. wydał decyzję dotyczącą ustalenia odpłatności za pobyt osoby uprawnionej w DPS. W tym postępowaniu Gmina K. nie domaga się udziału w charakterze strony. Z tych przyczyn skarżąca uznała za nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wydane w sytuacji, gdy gmina chciała zaskarżyć decyzję administracyjną wydaną przez swój organ wykonawczy w ramach tego samego postępowania administracyjnego. Wbrew zatem stanowisku Kolegium Gmina K. uznała, że jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zgodny z zobowiązującymi przepisami jak też poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. Spór sprowadza się, co do zasady, do odpowiedzi na pytanie – czy gmina, jej organ wykonawczy (wójt burmistrz, prezydent), jako podmiot ją reprezentujący posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w stosunku do ostatecznej decyzji organu odwoławczego wydanej wskutek zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez ten organ wykonawczy gminy. Tym samym kluczową kwestią wymagająca rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie jest, czy jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, może mieć interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia tej sprawy w trybie nadzorczym. Skarżąca Gmina domagała się bowiem przyznania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym przez Prezydenta Miasta. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. doszedł do przekonania, że skoro od zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zależy prawo dochodzenia zwrotu należności za pobyt pensjonariusza w DPS-ie, do której Gmina K. rości sobie prawa, to w związku z tym Gmina K. ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o weryfikację ostatecznej decyzji odwoławczej. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu uczyniono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 61a Kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Statuuje zatem dwie, niezależne od siebie, przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie: podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Z kolei druga dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym – co wymaga podkreślenia – przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Toteż kształtuje je doktryna i orzecznictwo przedmiotu. Nie mniej jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie – por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia) – tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 163. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony jak umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowego. Zarówno w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa, jak i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowego – wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. Orzeczenia oparte o te podstawy mają charakter formalny, kończą postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W tych przypadkach powodem jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania, różny jest jedynie moment, w którym ta bezprzedmiotowość występuje - tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 337/12. Przyczyna bezprzedmiotowości może bowiem istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i ujawnić się już po jego wszczęciu czy też pojawić się w jego toku ale – co ważne – przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Przy czym forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 Kpa jest uzależnione właśnie od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości. Skład orzekający uznaje, że w przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe, zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania, zaś w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzającym, że może mieć ona zastosowanie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego – tak: NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że art. 61a § 1 Kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca, jak wskazano powyżej, wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które organ zobowiązany jest badać na wstępnym etapie postępowania. Jedną z ich, na co także zwrócono uwagę powyżej, jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (por. A. Plucińska-Filipowicz; Komentarz do zmiany art. 61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex 2011). Przesłanka ta jednakże nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu. Drugą przesłanką, mającą znaczenia dla oceny objętego skargą rozstrzygnięcia, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Za takie przyczyny uznaje się okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo – na co także zwrócono uwagę powyżej – gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11). Podsumowując podkreślić należy, że skład orzekający podziela stanowisko judykatury, że przedmiot postępowania "istnieje dopóty, dopóki jest utrzymywany związek procedury ze sferą prawa materialnego" – tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 478-479. Tym samym w sytuacji jego braku postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać należy, że nie można na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy czy też jej organów powołanych do stosowania oraz wykonania prawa poprzez załatwienie sprawy indywidualnej konkretnego adresata w ramach postępowania administracyjnego i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojowo-prawną. Z jednej strony jest nosicielem imperium, władztwa administracyjnego, a jednocześnie podmiotem dominium w stosunku administracyjnoprawnym, w którym występuje jako podmiot, któremu prawo przydało funkcję administrowania, wykonywaną przez jej organ drugiej zaś, posiadając osobowość prawną, może być podmiotem praw i obowiązków w obrocie prawnym. Toteż okoliczność, że te dwie role gminy są rozdzielone nie oznacza, wystąpienia sytuacji, w których nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Nie należą jednak do nich te sytuacje, w których posiada pozycję władczą, w ramach której, działając poprzez swoje organy, które – w granicach i na podstawie prawa – urzeczywistnia i uzewnętrznia wolę, kreując prawa i/lub obowiązki adresata tej woli. Organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, ale już uprawnienie do korzystania przez niego z władztwa administracyjnego w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje niejako kosztem jej uprawnień procesowych. Niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, właśnie pozycja prawa gminy – w tym działających w jej imieniu i na jej rzecz organów – w sytuacji, gdy jest ona właśnie poprzez te organy wykonawcą woli ustawodawcy powoduje, że ma pozycję dominującą a tym samym uprawnienia jej (ale i obowiązki) w postępowaniu administracyjnym są, gdyż muszą być, inne aniżeli podmiotów w nim uczestniczących. Skład orzekający w pełni akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym" – tak NSA w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 652/12. Problematyka związana z legitymacją gminy do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym poruszana była bardzo obszernie w judykaturze i literaturze przedmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny, poza licznymi wyrokami uznał za stosowne wypowiedzieć swój pogląd także w dwóch uchwałach - składu 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/2000, ONSA 2001, nr 1, poz. 17 i składu 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, CBOSA, a zagadnienie związane z uprawnieniem gminy do występowania jako strona poruszane było również w sprawach prowadzonych przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyrok TK z dnia 29 października 2009r. sygn. akt K 32/08 publ. OTK-A 2009/9/139). W przedstawionych uchwałach oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także w dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, choćby miała w tym interes prawny, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne, co do zasady, by ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżąca błędnie różnicuje uprawnienia gminy w zależności od trybu postępowania wywodząc, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności, będąc odrębnym od postępowania zwykłego, w którym decyzję wydał Prezydent Miasta K., w dodatku prowadzonym przez inny organ, umożliwia udział gminy w tym postępowaniu. Postępowania administracyjne, czy to zwyczajne czy nadzorcze, ukierunkowane jest na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa w procesie kontroli instancyjnej czy też w trybie nadzwyczajnym tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji unieważniającej jej pierwotną decyzję. Przyjęcie takiego założenia mogłyby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90). Tym samym, nie może budzić wątpliwości, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest szczególna. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, ale już gdy nie jest stroną to – konsekwentnie – nie może w ich granicach działać. Skoro bowiem, jak wskazano powyżej, ustawodawca organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa, wówczas będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do występowania o jego zweryfikowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Tym samym – podsumowując – podkreślenia wymaga, że stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Taki też pogląd znaleźć można w orzecznictwie przedmiotu i literaturze – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, a także T. Woś, Glosa do przytoczonej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.