II SAB/Kr 183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. i Z.K. na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu odwołania od decyzji skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 lipca 2014 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego – budowa cmentarza komunalnego Etap I i II realizacji - Zespół administracyjno-usługowy ze spopielarnią zwłok wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną; kanalizacja deszczowa i sanitarna do zbiornika szczelnego, zbiornik bezodpływowy, stacja transformatorowa słupowa z odgałęzieniem napowietrznym SN i załącznikowa linia kablowa NN, budynek zespołu z instalacjami, gazu, wody zimnej i cieplej, grzewczej, elektrycznymi, wentylacji, kotłowni gazowej, piecowni z urządzeniami gazowymi do spopielania zwłok, oświetlenie terenu, dojazdy i dojścia piesze, śmietnik i miejsca postojowe wraz z ukształtowaniem terenu i zieleni na likach nr ew. [...], [...] (powstałej po podziale działki nr [...]), [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) obręb [...] oraz dz. nr ew. [...] (powstałej po podziale działki nr [...]), [...], [...], [...] obręb [...] - na których znajduje się teren inwestycji objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę (teren ZCU oraz część terenów KP/ZPU i ZC) położonych przy ul. W. w K.; kategoria obiektu: X, XVII. Od ww. decyzji wpłynęło szereg odwołań w tym pochodzące od Stowarzyszenia "[...]" w K. oraz od Z. K.. Odwołujący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Odwołania zostały przekazane do organu wyższego stopnia w dniu 28 sierpnia 2015 r. (odwołanie Z. K.) oraz w dniu 29 sierpnia 2015 r. (odwołanie [...]). Wezwaniem z dnia 25 września 2014 r. Wojewoda wezwał - na postawie art. 64 § 2 kpa – J. B. występującego jako przedstawiciel Stowarzyszenia do uzupełnienia braku formalnego podania, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, poprzez przedstawienie dowodu (dokumentu w wersji oryginalnej lub jego odpisu jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza) z którego wynika umocowanie do występowania w imieniu stowarzyszenia. Wezwanie zostało doręczone w dniu 1 października 2014 r. Wezwaniem z tego samej daty Wojewoda wezwał, na podstawie art. 64 § 2 kpa Z. K. do uzupełnienia braku formalnego podania, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, poprzez przedstawienie dowodu (dokumentu w wersji oryginalnej lub jego odpisu jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza) z którego wynika jej tytuł prawny do nieruchomości tj. działki nr [...] obr. [...]. Nakazano również przedłożenie mapy ewidencyjnej z uwidocznionym położeniem nieruchomości względem przedmiotowej inwestycji. Wezwanie zostało doręczone w dniu 1 października 2014 r. W odpowiedzi na wezwanie J. B., w zakreślonym terminie, przedłożył kserokopie regulaminu Stowarzyszenia oraz zaświadczenia z Urzędu Miasta z którego wynikało, że jest przedstawicielem Stowarzyszenia i reprezentuje je na zewnątrz. Wojewoda decyzją z dnia 30 października 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane między innymi odwołaniem wniesionym przez Stowarzyszenie "[...]" w K. oraz Z. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedłożone przez przedstawiciela dokumenty to niepotwierdzone za zgodność kserokopie. Ponadto, pozostałe osoby które wniosły odwołania, nie odpowiedziały na wezwanie organu i nie przedłożyły dokumentów z których wynika, że nieruchomości stanowiące ich własność znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 14/15 po rozpoznaniu skarg wniesionych przez Stowarzyszenie "[...]" w K. oraz Z. K. uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że przesyłając autorom odwołań wezwania do uzupełnienia braków formalnych tych środków zaskarżenia organ odwoławczy oparł się na przepisie art. 64 § 2 kpa. Kiedy jednak strony nie zastosowały się do wezwania, Wojewoda nie zastosował środka w postaci pozostawienia odwołań bez rozpoznania, lecz wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zastosowanie przez Wojewodę innego sposobu załatwienia sprawy niż rygor określony w wezwaniu do usunięcia braków formalnych było niedopuszczalne i naruszało art. 8 kpa. Skoro rygorem wskazanym stronom w wezwaniu do usunięcia braków formalnych było pozostawienie bez rozpoznania, to w taki właśnie sposób należało zakończyć postępowanie. Sąd wskazał, że dostrzeżone przez organ administracji braki formalne odwołań i rygor pozostawienia tych pism procesowych bez rozpoznania wyprzedzają rozważania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mogącej skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Nieusunięcie przez odwołującego braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Dopiero po stwierdzeniu, że wniesione odwołanie nie jest dotknięte brakami formalnymi organ odwoławczy może przejść do badania, czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do występowania w danym postępowania w charakterze strony. Umorzeniu może podlegać jedynie takie postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte, a więc dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione w sposób niewadliwy (nie zawiera braków formalnych). Tylko takie odwołanie wszczyna postępowanie przed organem II instancji, które później może podlegać umorzeniu. Jednocześnie Sąd, ustosunkowując się do zarzutów skargi, nie podzielił stanowiska skarżących, że wniesione przez nich odwołania nie zawierały braków formalnych i podlegały bezzwłocznemu rozpoznaniu. Zdaniem Sądu organ II instancji w należyty sposób wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych odwołań w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem nie czyniły one zadość wymaganiom wynikającym z przepisów szczególnych. Wezwano o złożenie dokumentów związanych z tytułem prawnym do nieruchomości (odpis z KW lub wskazanie numeru księgi wieczystej, bądź aktu nabycia) a także umocowania prawnego w wersji oryginalnej lub odpisie do występowania imieniem skarżącego stowarzyszenia. Organ II instancji ani tych dokumentów nie posiadał ani nie mógł ich zdobyć we własnym zakresie, stosownie do art. 220 k.p.a. Odwołania natomiast winien ocenić również w kontekście postanowień art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 40 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach ( Dz. U z 2001 r , nr 79 , poz. 855 ze zm.). Akta sprawy wraz prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone do organu w dniu 16 czerwca 2015 r. Pismami z dnia 25 czerwca 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy zawiadomił odwołujących: Stowarzyszenie "[...]" w K. oraz Z. K. o pozostawieniu podania (odwołania) bez rozpoznania. W dniu 1 lipca 2015 r. wpłynęło pismo pełnomocnika Z. K., w którym podano numer księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej we współwłasności odwołującej się. Skarżący w dniu 3 lipca 2015 r. wnieśli zażalenie na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu odwołań. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. nie stwierdził bezczynności Wojewody i odmówił wyznaczenia mu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Stowarzyszenie "[...]" w K. oraz Z. K. w dniu 1 września 2015 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu odwołania, domagając się wyznaczenia terminu załatwienia sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że pozostawienie odwołań bez rozpoznania nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r. Wojewoda był zobowiązany do ponownego wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych. Umarzając postępowanie zastosował bowiem inny rygor niż wcześniej zapowiedziany w postaci pozostawienia odwołań bez rozpoznania. W związku z tym organ zobowiązany był do ponownego wezwania stron, pod rygorem pozostawienia odwołań bez rozpoznania. Ponadto wezwanie Stowarzyszenia do uzupełnienia braków było wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt: II GSK 1976/12 słusznie stwierdził, że wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie skierowane do Stowarzyszenia powyższych warunków nie spełnia. Prawidłowe wezwanie powinno obejmować przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia oraz listę członków stowarzyszenia, ponieważ przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego nie jest jego organem (postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt: II OSK 114/13 oraz wyroki NSA z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt: II OSK 2525/12 oraz z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 2966/12 i z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt: II OSK 1518/13). Wojewoda zatem nie wskazał w sposób wyczerpujący rodzaju braku. Co więcej, oczekiwał uzupełnienia braku, który nie prowadził do wykazania umocowania do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że wypełnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ,.U. 2012/270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowanie wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Nie ma wątpliwości co do tego, że skarżona obecnie bezczynność organu odwoławczego dotyczy tej samej sprawy, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. wyraził szereg zapatrywań. Właśnie z uwagi na ich przedmiot i zakres zarzuty obecnie wniesionej skargi nie mogą być poddane merytorycznej ocenie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarówno organ, jak i obecnie Sąd związane są poglądem, że trybem właściwym dla usunięcia braków formalnych odwołania jest tryb określony przepisem art. 64 § 2 kpa, łącznie z określonym w tym przepisie rygorem. Sąd wyraźnie i kategorycznie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowego wyboru trybu, a nieprawidłowo jedynie odstąpił od zastosowania sankcji w postaci pozostawienia odwołań bez rozpatrzenia. Sąd w sprawie II SA/Kr 14/15 nie ograniczył się jednak do wyrażenia aprobaty tylko dla wyboru trybu z art. 64 § 2 kpa, ale także wyraźnie stwierdził, że istniały prawne i faktyczne podstawy do jego zastosowania; odwołania Stowarzyszenia i Z. K. dotknięte były brakami formalnymi, uzupełnienia których organ się domagał. Uznał Sąd za prawidłowe wezwania do złożenia "dokumentów związanych z tytułem prawnym do nieruchomości" a także o "umocowanie prawne w wersji oryginalnej lub odpisie do występowania imieniem skarżącego Stowarzyszenia", skoro "organ ani tych dokumentów nie posiadał ani nie mógł ich zdobyć we własnym zakresie". Sąd rozpoznający zatem sprawę niniejszą nie jest uprawniony do formułowania tez odmiennych. Przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania prawidłowości wezwań do usunięcia braków odwołań nie mogą odnieść oczekiwanego skutku. Sąd obecnie rozpoznający sprawę nie może bowiem ponownie tego aspektu sprawy oceniać. W kontekście sformułowanych w sprawie II SA/Kr 14/15, wyżej opisanych poglądów, oceniać należy to, czy odwołujący się na wezwania prawidłowo zareagowali. Jest bezsporne, że Z. K. w wyznaczonym terminie żadnego dokumentu dotyczącego własności nieruchomości nie złożyła. Uczyniła to dopiero po wystosowaniu przez organ zawiadowania o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania (co miało miejsce już po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z dnia 17 marca 2015 r.). Z kolei Stowarzyszenie w wyznaczonym terminie przedłożyło kserokopie, a nie oryginały czy też odpisy dokumentów. Żadna zatem ze stron skarżących nie dostosowała się do prawidłowo – jak przesądził to Sąd w sprawie II SA/Kr 14/15 – wystosowanych wezwań. Konsekwencją zaś braku prawidłowych reakcji skarżących było zastosowanie zapowiedzianego rygoru. Skoro organ odwoławczy postąpił zgodnie ze wskazaniami Sądu, nie można mu zasadnie czynić zarzutu bezczynności w przystąpieniu do merytorycznego rozpatrzenia odwołań. Nie mają też racji skarżący twierdząc, że obowiązkiem organu odwoławczego po zwrocie akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wystosowanie do skarżących ponownie wezwań do uzupełnienia braków odwołań. Obowiązek taki nie wynika ani z przepisu, ani ze wskazań Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że odwołanie jest podaniem, którego skuteczne wniesienia ograniczone jest ustawowym terminem. Należyte uzupełnienie braku formalnego w terminie 7 dni powoduje, że za datę wniesienia odwołania przyjmuje się datę jego złożenia, a nie datę uzupełnienia. Uzupełnienie braku formalnego odwołania po upływie terminu do jego wniesienia i po upływie terminu wskazanego w wezwaniu organu nie może prowadzić de facto do "przywrócenia terminu" do wniesienia odwołania. Pogląd przeciwny byłby sprzeczny z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 kpa. Ponowne wezwanie skarżących do uzupełnienia braków odwołań mogłoby zaś prowadzić do rozpoznania odwołań od decyzji już ostatecznej. otworzyć drogę. Czynność polegająca na pozostawianiu odwołań bez rozpoznania została podjęta prawidłowo i była uzasadniona. Jej skutkiem było zakończenie czynności organu i zamknięcie sprawy. Brak dalszych działań organu nie stanowił bezczynności, lecz oczywistą konsekwencję zastosowania się do wskazań Sądu. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.