II SA/Go 765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2006 r. nr XXX/224/06 w sprawie ustalenia dla Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 lit. e oraz § 2 ust. 2. Uchwałą nr XXX/224/06 z dnia 28 czerwca 2006 r. Rada Gminy ustaliła dla Gminy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. Nr 59 pod poz. 1307. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W oparciu o wskazane przepisy prawa ustalono w § 2 tejże uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, mianowicie w ust. 1 wskazano, iż miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 50 m w linii prostej od: a) szkół, b) przedszkoli, c) domów kultury i innych placówek oświatowo-wychowawczych, d) obiektów kultu religijnego, e) placówek mających w zakresie działania profilaktykę i leczenie alkoholizmu; zaś w ust. 2 wskazano, że punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 50 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą uchwałę Rady Gminy, zaskarżając ją w części obejmującej § 2 ust. 2. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ustalenie w § 2 ust. 2, iż punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników. W związku z tym Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXX/224/06. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż § 2 ust. 2 rażąco narusza art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na mocy którego rada gminy ustala, w drodze uchwały, liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 2 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano zaś, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników. Prokurator, powołując się na treść orzeczenia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1056/11), zwrócił uwagę na to, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a przepis art. 12 ust. 2 tej ustawy uprawnia jedynie gminę do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Prokurator wskazał, iż katalog miejsc chronionych został zawarty zaś w art. 14 ust. 1-5 przedmiotowej ustawy i jest to katalog zamknięty, co oznacza, że rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast, na podstawie art. 14 ust. 6, wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter. Jednakże materia ta nie może być uregulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w związku z tym, zdaniem Prokuratora, materia ta wymaga uregulowania w odrębnej uchwale. Prokurator zaznaczył, iż podejmując zaskarżony akt prawa miejscowego, Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż na tej podstawie Rada nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, albowiem w ten sposób wkracza w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tejże ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy zrezygnował z wyrażenia stanowiska w niniejszej sprawie, pozostawiając ją do rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1069/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia WSA stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2 w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zdaniem WSA uchwała w zaskarżonej części nie jest sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd podkreślił, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W ocenie WSA, zakwestionowany zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale znajduje podstawę w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według WSA zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 14 ust. 6 u.w.t., jako przepisu uzasadniającego zawarcie w § 2 ust. 2 uchwały zapisu statuującego, że punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników należy zakwalifikować jako istotne, czy też nieistotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu, przedmiotowe naruszenie należy zakwalifikować jako nieistotne, a w takim przypadku nie można było stwierdzić nieważności uchwały, a ograniczyć się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co też uczyniono w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy. Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia to jest: – art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 6 u.w.t., – art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. i w zw. z art. 14 ust. 6 u.w.t. poprzez brak stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w § 2 pkt 1 lit. e oraz § 2 uchwały, a stwierdzenie jedynie, że zaskarżona regulacja zawarta w § 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy został podjęta z naruszeniem prawa. 2) naruszenie prawa materialnego, to jest: – art. 14 ust. 6 u.w.t. oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu ww. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1053/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Uzasadniając wyrok NSA podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo zdefiniował problem mający zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O ile brak wskazania w podstawie prawnej spornej uchwały przepisu art. 14 ust. 6 u.w.t. można zakwalifikować, jako nieistotne naruszenie prawa, jednakże nie zwalniało to Sądu I instancji od przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej podjętej uchwały w aspekcie jej zgodności z prawem – w tym przypadku z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W szczególności zaś z art. 12 ust.1 i 2 oraz art. 14 ust.6 tego aktu i wyrażenia poglądu, co do wykroczenia, bądź nie wykroczenia przez Radę Gminy poza zakres delegacji ustawowej do podjęcia przedmiotowej uchwały. NSA podkreślił, że Sąd I instancji nie dokonał analizy zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, niepopartym jakąkolwiek analizą prawną, w kwestii że § 2 ust. 2 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano wielokrotnie, co mieści się pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy przez to rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych, takich jak np. szkoły, inne placówki oświatowo wychowawcze, itp., jak też inne obiekty, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania jak ma takie miejsce wyglądać. Wnoszący skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy zasadnie odwołał się m.in. do wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. II GSK 81/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc", podlegać musi ścisłej wykładni językowej, Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów PWN, Warszawa 2007), umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2007). Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t. nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. Nadto uchwała, jako akt prawa miejscowego nie powinna zawierać postanowień stanowiących powtórzenie przepisów ustawowych. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. NSA podkreślił, że sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Z drugiej strony - Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, jest obowiązany zarzuty i wnioski te oraz podstawę prawną skargi rozważyć. Uwzględniając powyższe, NSA uznał za skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności jej postanowień z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 6 u.w.t. Stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych dotyczących błędnej wykładni art. 14 ust. 6 u.w.t. oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. NSA stwierdził, że są one niezasadne. Podkreślił, że przedmiotowe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały przez wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnione, co oznacza, że nie mogły zostać rozpoznane merytorycznie ani uwzględnione. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał wykładni powyższych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1053/14, wydanego na skutek skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1069/13. W zaistniałym stanie zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 p.p.s.a. w myśl którego "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Artykuł 190 p.p.s.a. znajduje zatem zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Zatem w myśl powołanego przepisu sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Istotą związania wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Wiążąca sąd I instancji ocena dotyczy zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, pozostając w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Konsekwencją oceny prawnej są z reguły wskazania co do dalszego postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1053/14 NSA wskazał, iż zasadnicza wadliwość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 stycznia 2014 r. polega na tym, że WSA nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności jej postanowień z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. oraz art. 14 ust. 6 u.w.t., a poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, niepopartym jakąkolwiek analizą prawną, w kwestii że § 2 ust. 2 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Mając zatem na uwadze, powołany przepis art. 190 ppsa oraz wyrażoną przez NSA w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną uznać należało, że skarga Prokuratora Rejonowego jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 147 p.p.s.a. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie natomiast z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w brzmieniu obecnym ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), jak i dacie podjęcia uchwały, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2006 r., NR XXX/224/06 podjęta została m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm.), obecnie tekst jednolity - Dz.U. z 2015 r. poz. 1231, zwana dalej "ustawą". Wstępnie wskazać należy, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (vide: L Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Podkreślenia też wymaga, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on sprzeczny z ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy wynika, iż kompetencje rady gminy zostały w tym przepisie ograniczone do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396). Tymczasem w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dotyczące zakazu usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Kwestia wprowadzenia zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. W art. 14 ust. 1-5 ustawodawca określił miejsca w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Katalog takich miejsc jest zbiorem zamkniętym, co oznacza że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy rada nie może dokonywać jego rozszerzenia. Przepis art. 14 ust. 6 ustawy zawiera regulacje , które zezwolają, by rada gminy w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów. Ustalenie tych miejsc i obszarów nie może być jednak dowolne, gdyż wymagane jest ustalenie szczególnego ich charakteru. W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zarzuca, że regulacje zawarte w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy. Analiza wskazanego przepisu uchwały dowodzi, że organ rozszerzył katalog miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1, do czego nie upoważniał żaden przepis ustawy. Rada nie ma kompetencji do określenia, na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy dalszych nie wymienionych w art. 14 ust. 1 zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niewątpliwym jest, że powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 ww. ustawy mogą być uzupełnione zakazami lokalnymi, wprowadzonymi przez gminy na ich terenach. Tylko ustawodawca, posługując się nazwami ogólnymi, może formułować normy generalne, odnoszące się do niezindywidualizownej grupy odbiorców. Działająca na mocy upoważnienia ustawowego gmina, stanowiąc przepisy lokalne, w których ustanawia się dodatkowe zakazy, powinna używać nazw zindywidualizowanych (jednostkowych bądź grupowych), pozwalających odróżnić je – także ze względu na ich charakter – od innych podobnych miejsc, obiektów i obszarów (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Nie wszystkie zatem targowiska, plaże, kąpieliska i chodniki mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się również do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 11/97 (Lex nr 3007), że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy wprowadzony został (ex lege) powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 ustawy wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosownych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 ustawy i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które rozciągać się ma obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem (jak np. ulice, place, parki, skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze), którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przepisy wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy w celu wskazania innych aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1 - 5 tej ustawy miejsc, obiektów, punktów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowy lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów lub obszarów i zarazem pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy. Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że § 2 ust. 1 lit e) zaskarżonej uchwały stanowiący, że "miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 50 m w linii prostej od placówek mających w zakresie działania profilaktykę i leczenie alkoholizmu" jest zbyt ogólnikowy i w istocie rzeczy stałby się niewykonalny. Podkreślić należy, że uchwała jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na danym terenie, zatem jej uregulowania powinny mieć taką treść i taki stopień precyzji, aby jej przepisy mogły być stosowane wprost, bez dalszych uściśleń w drodze np. wykładni. Przyjęta w § 2 ust 1 lit. e) terminologia jest na tyle ogólna, że może w praktyce nastręczać problemy ze stosowaniem uchwały. Stąd też nie spełnia wymaganych standardów legislacyjnych. Mając na uwadze powyższą interpretację zakresu delegacji ustawowej udzielonej radzie gminy w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy, w ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zarzucił, że regulacje zawarte w zaskarżonej części uchwały wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy. Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. W tej sytuacji zakwestionowane powyżej regulacje uchwały należało ocenić jako istotnie naruszające prawo. Z powyższych względów należało uwzględnić skargę Prokuratora Rejonowego i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 lit e) oraz § 2 ust. 2