I OSK 439/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 408/15 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 408/15 oddalił skargę W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano na następujący stan faktyczny i prawny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Kolegium stwierdziło, że Starosta wydał decyzję, uwzględniając wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], ponieważ skarżący w okresie od [...] września 2013 r. do [...] września 2014 r. przekroczył limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium wskazało na przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – dalej jako p.r.d.), stanowiące normatywną podstawę skierowania odwołującego się na egzamin państwowy. Organ wyższego stopnia zwrócił ponadto uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488 – dalej rozporządzenie), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. Na kanwie tych unormowań Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło znaczenie policyjnej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonego na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Zdaniem organu odwoławczego, tylko uprawniony do tego organ policji jest wyłącznie kompetentny do korygowania ewidencji punktów karnych, poprzez usuwanie z niej punktów karnych w razie odbycia przez ukaranego kierowcę szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej ustawy (w sprawie, odwołująca się strona odbyła takie szkolenie). Dla wsparcia takiego stanowiska Kolegium przywołało stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku, Komendant Wojewódzki Policji [...] jednoznacznie wypowiedział się – w odpowiedzi na pismo samego zainteresowanego z dnia [...] grudnia 2014 r. – że punkty przypisane zostały odwołującemu się prawidłowo. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, będąc związany stanowiskiem organu Policji, wnioskującego o skierowanie na badania. Dlatego też Kolegium zobowiązane było utrzymać w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie, po rozpatrzeniu odwołania strony. Skargę na powyższe orzeczenie złożył W. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła zagadnienia niezgodności postanowienia § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego z zakresem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – także z Konstytucją RP). W ocenie Sądu, poza wykładnią językową art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w istocie samego tylko sformułowania art. 130 ust. 4 pkt 5), przy ustalaniu zakresu zamieszczonej tam delegacji nie można abstrahować od zawartej w tym samym przepisie, interpretacyjnej wskazówki funkcjonalno-celowościowej, ujętej w słowa "mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Właśnie realizacja cytowanej dyrektywy ustawowej umożliwiała – w ocenie składu orzekającego – przyjęcie w § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego normy, wedle której odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., "nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24". Skład orzekający stwierdził, iż nawet w wypadku uznania, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – jako niezgodny z Konstytucją RP, nie powinien być stosowany), okoliczność ta nie ma i tak przesądzającego znaczenia w sprawie. Kluczową rolę należy bowiem przypisać przepisowi art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., stosownie do którego: "Kontrolnemu sprawdzenia kwalifikacji podlega: 1) osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: ... b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę co najmniej na dwie kwestie. Po pierwsze, na jego jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie, zwłaszcza na użycie bezwarunkowego określenia "podlega", co nie pozwala na żadne wątpliwości, co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się badaniu psychologicznemu przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Po drugie, analizowany przepis odsyła jedynie do normy art. 130 ust. 1 p.r.d., a nie do całego art. 130 (jego pozostałych ustępów). W ocenie Sądu oznacza to, iż z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, właściwy organ jest zobowiązany skierować kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji. Odmienna interpretacja czyniłaby zresztą normę wymienionego przepisu bezprzedmiotową, skoro po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych każdy kierowca miałby możliwość skorzystania z samego tylko szkolenia, do którego ustawodawca nawiązał w art. 130 ust. 3 p.r.d., eliminując w ten sposób dopuszczalność skutecznego uruchomienia bez wątpienia bardziej dolegliwej dla niego konsekwencji, w postaci konieczności obligatoryjnego poddania się badaniu psychologicznemu, które ma przesądzić o istnieniu bądź braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Sąd wskazał, że w okresie od [...] września 2013 r. do [...] września 2014 r. skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego, za co przypisane zostały mu skutecznie punkty karne w liczbie przekraczającej 24. Szkolenie, na które powołuje się strona, zostało odbyte dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., a więc po przekroczeniu limitu 24 punktów. Nie daje to już jednak podstaw do skorzystania z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 p.r.d. Sąd zauważył, że ustawodawca dokonał gradacji poszczególnych środków dyscyplinujących. W okresie, w którym kierowca otrzymał co prawda punkty karne, ale nie przekroczyły one liczby 24, ma on możliwość "poprawienia" swoje sytuacji, wykorzystując szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 cytowanej ustawy, co powoduje odjęcie mu pewnej liczby punktów, według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Po przekroczeniu wyznaczonego limitu 24 punktów, pozostaje już jednak wyłącznie środek dyscyplinujący, w postaci bezwzględnego obowiązku poddania się – jak w rozpoznawanej sprawie – kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W dniu [...] stycznia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł W. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił on WSA we Wrocławiu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 130 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez jego błędną i rozszerzającą wykładnię, polegającą na przyznaniu prymatu wykładni celowościowo - funkcjonalnej skarżonych przepisów nad ich wykładnią językową i systemową, skutkujące przyjęciem, iż skarżący winien podlegać skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, w sytuacji gdy wobec braku wątpliwości interpretacyjnych w zakresie wykładni językowej i systemowej przepisów ich wykładnia celowościowa i funkcjonalna nie powinna mieć w tym zakresie pierwszeństwa, a sam skarżący w momencie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie miał przekroczonych 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego, wykładnia językowa przepisu art. 130 ust. 3 p.r.d. wskazuje, iż ustawowym wyłączeniem możliwości skorzystania z uprawnienia do zmniejszenia liczby punktów karnych poprzez udział w szkoleniu, podlegają wyłącznie kierowcy w okresie 1 roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od tej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej lub dookreślenia w przepisie wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Przepis z art. 130 ust. 4 p.r.d. upoważnił Ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Przedmiotowa delegacja wymienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych elementy, które powinno regulować rozporządzenie. Wskazana delegacja w żadnym przypadku nie przewiduje rozszerzenia zakresu podmiotowego wyłączenia możliwości zmniejszenia liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego wskutek szkolenia. Skarżący nie zgodził się z organem, że wskutek przekroczenia liczby punktów nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia ich liczby wskutek odbytego kursu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi w istocie ograniczają się do wskazania, że dokonana przez Sąd I instancji wykładania art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) jest błędna, a w sprawie powinna być dokonana wykładania literalna, korzystana dla skarżącego. Należy jednak podnieść, że gdy chodzi o zarzut niekonstytucyjności § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, to prawidłowo powinien być on powołany wraz z art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i wskazywać na przekroczenie delegacji ustawowej. Niezależnie jednak od prawidłowości jego skonstruowania także i on nie jest trafny. Cytowany przez Sąd pierwszej instancji art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. Z przepisu § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. W ocenie NSA, przedstawiona powyżej wykładnia przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami ustawy. W tej kwestii również można mówić o ugruntowanym orzecznictwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m.in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 ustawy. Przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, iż przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012, z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11, z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1335/15, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 777/15). Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Tak więc należy uznać, że w sytuacji, gdy dniu [...] stycznia 2015 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Tym samym rozstrzygnięcia organów administracji publicznej o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego (art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – Dz. U. z 2015 r., poz. 155) były prawidłowe, a Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu, stosownie do art. 184 tej ustawy.