I SA/Bk 328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia C. P. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę. W dniu [...] marca 2013 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Stowarzyszenie C. P. w B. wezwało Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. W dniu 28 maja 2013 r. (data nadania), wobec nieustosunkowania się organu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Stowarzyszenie C. P. złożyło na uchwałę z dnia 5 marca 2013 r. skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."). Zarzuciło naruszenie: 1) § 2, § 3 i § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta B. nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych poprzez uchybienie procedurze w zakresie konsultacji społecznych; 2) art. 84, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uregulowanie w uchwale spraw, które winny być regulowane aktem prawnym w randze ustawy; 3) art. 6j ust. 3 w związku z art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), poprzez określenie w zaskarżonej uchwale wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo braku uchwały, o jakiej mowa w art. 6c ust. 2 ww. ustawy, obejmującej postanowienie o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne; 4) art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez takie ukształtowanie wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zapewniają gminie możliwości osiągnięcia odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu; 5) art. 6k ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie prognozy kosztów funkcjonowania systemu zakładającej skierowanie strumienia odpadów do zagospodarowania do najdroższej instalacji w Regionie Centralnym. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący swój interes prawny uzasadnił naruszeniem przez przedmiotową uchwałę podstawowych założeń systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przede wszystkim pod względem braku zastosowania odpowiednich rozwiązań, które wpłynęłyby na wyższy odsetek odpadów poddawanych odzyskowi i recyklingowi, a co za tym idzie poprawę ochrony środowiska. Wskazano, że statutowym zadaniem Stowarzyszenia jest podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Stowarzyszenie podniosło również, że uchwała dotyczy interesów całej społeczności lokalnej, w ten sposób, iż określa stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wszystkich właścicieli nieruchomości z terenu Miasta B.. Skarżący natomiast, poprzez swoją działalność, wspomagać ma rozwój wspólnot i społeczności lokalnych. Postanowienia skarżonej uchwały nie wspomagają rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych, a wręcz przeciwnie - są dla niego niekorzystne. Stowarzyszenie, realizując swe cele poprzez współpracę z organami władzy publicznej w przygotowywaniu i opiniowaniu przepisów prawnych, pragnie też wpływać na kształt obowiązujących przepisów z zakresu szeroko rozumianej ekologii (w tym również gospodarki odpadami). W przypadku skarżonej uchwały, w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną procedurą konsultacji społecznych, skarżącemu odebrano możliwość tej współpracy na etapie powstawania aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, aby rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale naruszały jego własny, indywidualny interes prawny. W pozostałym zakresie odpowiedź na skargę zawiera ustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów w niej podniesionych. Podczas rozprawy w dniu 13 listopada 2013 r. i w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał, że skarżona uchwała w sposób bezpośredni dotyka interesów Stowarzyszenia, jako podmiotu objętego obowiązkowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta B.. Stowarzyszenie jest bowiem właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – na podstawie umowy najmu włada częścią nieruchomości przy ul. K. [...]. Zaskarżona uchwała została m.in. podjęta na podstawie art. 6k ww. ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją RP, a przyjęte w niej stawki opłaty zostały ustalone z naruszeniem prawa, co jest istotną okolicznością z punktu widzenia interesów skarżącego. Przedstawiciel Stowarzyszenia wskazał, że nie składało ono deklaracji dotyczącej ustalenia opłat, ponieważ nie wytwarza odpadów. Właściciel także nie złożył deklaracji w części zajmowanej przez Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem skarżący nie wykazał, że kwestionowana uchwała narusza jego indywidualny, konkretny interes prawny. Kluczowe w sprawie znaczenie ma fakt złożenia skargi na postawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi na podstawie wskazanego przepisu jest, jak wprost wynika z jego treści, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny lub prawo przysługujące skarżącemu. Zdaniem składu orzekającego wszystkie warunki formalne złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w sprawie niniejszej spełnione. Skarżące Stowarzyszenie wezwało Radę Miejską w dniu [...] marca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego – w jego ocenie – dopuszczono się uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Po nieotrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie Stowarzyszenie złożyło skargę w terminie sześćdziesięciodniowym, zgodnie z wymaganiami przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Spełnienie warunków formalnych złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie gwarantuje jednak jej uwzględnienia, a nawet nie gwarantuje merytorycznej oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Legitymacja skargowa wymagana w powołanym przepisie została bowiem ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Oznacza to, że dopiero ustalenie przez sąd administracyjny istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi bowiem actio popularis. Nie wystarczy, że skarżący wykaże ewentualną sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetyczne zagrożenie naruszenia jego interesu prawnego. Dla ustalenia istnienia legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wyraźne wskazanie oraz ustalenie, że miało miejsce konkretne naruszenie prawa strony. Powyżej zaprezentowane rozumienie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (a także identycznie ukształtowanej legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) jest jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1333/11 oraz z 28 czerwca 2007 r., II OSK 1596/06, jak również wyroki: WSA w Białymstoku z 23 października 2013 r., II SA/Bk 674/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2012 r., II SA/Go 54/12, WSA w Lublinie z 17 listopada 2011 r., III SA/Lu 410/11 – dostępne w CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej skarżące Stowarzyszenie nie posiada legitymacji skargowej o cechach wyżej wskazanych i wymaganych przez art. 101 ust. 1 u.s.g. do zakwestionowania przed sądem legalności uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Uzasadniając w skardze własny interes prawny w niniejszej sprawie Stowarzyszenie wskazało, że poprzez swoją działalność ma ono wspomagać rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, zaś postanowienia skarżonej uchwały są dla tego rozwoju niekorzystne. Nadto statutowym zadaniem Stowarzyszenia jest podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Przedmiotowa uchwała narusza natomiast podstawowe założenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Stowarzyszenie realizując swe cele poprzez współpracę z organami władzy publicznej w przygotowaniu i opiniowaniu przepisów prawnych pragnie wpływać na kształt obowiązujących przepisów w zakresie szeroko rozumianej ekologii, w tym również gospodarki odpadami. Istotnie z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że statutowym działaniem Stowarzyszenia jest m.in. działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (k. 27 akt sądowych). Pozostawanie przedmiotu uchwały w zainteresowaniu Stowarzyszenia z uwagi na realizację jego statutowych celów nie jest jednak wystarczające do uznania, że posiada ono legitymację skargową. Złożenie przez organizację społeczną skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., będące realizacją jej celu statutowego nie jest bowiem działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten – jak wyżej wywiedziono – nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu. Inaczej rzecz ujmując, skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do złożenia skargi wyłącznie z uwagi na własny interes prawny, to tym samym nie uprawnia do złożenia skargi w interesie publicznym i nie dopuszcza skarżenia uchwał organów gminy przez każdego. Regułom z art. 101 ust. 1 u.s.g. podporządkowane są również organizacje społeczne, bowiem wskazany przepis nie wprowadza dla nich odmiennych zasad. Oznacza to, że również organizacja społeczna składająca skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać nie tylko zwykły związek między przedmiotem zaskarżonej uchwały, a własnymi celami statutowymi, ale powinna wykazać związek, który można nazwać kwalifikowanym, a polegający na tym, że konkretne regulacje uchwały powodują ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień lub powodują nałożenie na nią konkretnych obowiązków, a więc że pogarszają jej sytuację prawną (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11, a także np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., IV SA/Po 1017/12, dostępne w CBOSA). Na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. oraz w załączonym piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego, dodatkowo wywodził interes prawny z faktu bycia przez tę organizację podmiotem objętym obowiązkowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta B. Wskazano, że Stowarzyszenie na podstawie umowy najmu włada częścią nieruchomości przy ul. K. [...]. W zaskarżonej uchwale przyjęto m.in. stawki opłaty, które zostały ustalone z naruszeniem prawa, co jest istotną okolicznością z punktu widzenia interesów skarżącego. W tej kwestii wskazać jednak trzeba, że skarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Tego typu akty normatywne charakteryzują się dwiema podstawowymi cechami: są skierowane do nieokreślonej liczby adresatów posiadających określone cechy (generalność) i regulują powtarzalne sytuacje o pewnych cechach wyróżniających (abstrakcyjność) – tak w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10 (CBOSA). Aby zatem określony podmiot mógł znaleźć się w kręgu działania takiego aktu normatywnego, a w konsekwencji, by mógł zarzucać, że rozwiązania tego aktu naruszają jego interes prawny, jego sytuacja prawna musi posiadać cechy adresatów tego aktu lub cechy sytuacji w tym akcie uregulowanych. Niewątpliwie skarżona uchwała ma stanowić realizację założeń ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stąd jej normy należy odczytywać w powiązaniu z przepisami tejże ustawy. Stosownie do postanowień art. 6j i art. 6k ww. ustawy w uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Według art. 6i ww. ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, lub, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższe oznacza, że podmiotem, którego dotyczą zapisy uchwały w zakresie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności jest właściciel nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy), na której zamieszkują mieszkańcy lub, na której powstają odpady komunalne. Z wyjaśnień przedstawiciela Stowarzyszenia wynika, że wynajmuje ono od Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo–Usługowego "C." Sp. z o.o. lokal na terenie miasta B. (o pow. 5 m²), w którym nie powstają odpady komunalne. W tych okolicznościach nie ma podstaw do stwierdzenia, że zapisy uchwały pozbawiają skarżącego jakichkolwiek praw lub nakładają na niego jakiekolwiek obowiązki, a w konsekwencji, że mają indywidualny i negatywny wpływ na jego sytuację prawną. Co więcej samo Stowarzyszenie potwierdziło, że nie złożyło deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Deklarację taką złożył natomiast właściciel wynajmowanego lokalu tj. Spółka "C.". Z dowodu wpłaty wpisu sądowego (k. 22 akt sądowych) wynika, że adres siedziby Stowarzyszenia odpowiada adresowi Spółki "C.". Co prawda pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, że deklaracja złożona przez właściciela nie obejmuje części nieruchomości wynajmowanej przez Stowarzyszenie, to Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w sprawie II SA/Bk 628/13 na rozprawie pełnomocnik złożył odmienne wyjaśnienia. W tych okolicznościach rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale nie dotyczą skarżącego. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być "realny", powinien on rzeczywiście istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie może to być interes przewidywany w przyszłości, ani też hipotetyczny (por. A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX). Takiego interesu prawnego Stowarzyszenie nie wykazało. Ani w uzasadnieniu skargi, ani na rozprawie nie wyjaśniono, na czym polega realny i bezpośredni, a także niekorzystny wpływ rozwiązań kwestionowanej uchwały na sytuację prawną skarżącego oraz w jaki sposób po wejściu w życie uchwały sytuacja prawna skarżącego uległa pogorszeniu. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie nie wykazało również, jakoby spełniało inne cechy pozwalające uznać go za adresata uchwały nr [...] uprawnionego do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Fakt, że – zdaniem Stowarzyszenia - zaskarżona uchwała dotyczy interesów całej społeczności lokalnej (z terenu Miasta B.) i narusza interesy tej społeczności, nie daje mu legitymacji do występowania w jej imieniu. Co prawda zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego reprezentując także grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (a więc nie wyłącznie w imieniu własnym), jednak przepis ten w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Przede wszystkim skarżący jako podstawę zaskarżenia wskazał art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie przedstawił również pisemnej zgody mieszkańców gminy na złożenie skargi w ich interesie, co wyklucza ustalenie, jakoby skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z ust. 2a u.s.g. Podsumowując wskazać należy, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by zaskarżona uchwała naruszała jego własny interes prawny. Ocena braku legitymacji skargowej skutkowała oddaleniem skargi i zwalniała Sąd z konieczności merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów skargi kwestionujących konkretne zapisy uchwały. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.