II OSK 664/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 154/15 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w Ł. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Biłgorajskiego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] Spółdzielni [...] w Ł. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 154/15 oddalił skargę Gminnej Spółdzielni [...] w Ł. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 17 czerwca 2014 r. Zarząd Gminnej Spółdzielni [...] w Ł. zwrócił się do Starosty Biłgorajskiego z wnioskiem o "cofnięcie pozwolenia na budowę wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego w Ł." udzielonego decyzją z [...] lutego 2014 r. znak [...]. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca - kwestionując ww. decyzję o pozwoleniu na budowę - podniósł, że zatwierdzony nią projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na podstawie mapy, która nie odpowiada stanowi faktycznemu w terenie. Na mapie do celów projektowych nie został naniesiony budynek gospodarczy. Organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania ww. wniosku i w odpowiedzi na to wezwanie Gminna Spółdzielnia [...] w piśmie z 11 lipca 2014 r. wniosła o potraktowanie jej wniosku z 17 czerwca 2014 r. jako podania o wznowienie postępowania opartego na przesłankach określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. oraz jako wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lutego 2014 r. Organ I instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] lutego 2014 r., a następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. wstrzymał wykonanie przedmiotowej decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Gminę Łukowa na ostatnie z powołanych wyżej postanowień, Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po otrzymaniu akt sprawy Starosta Biłgorajski postanowieniem z [...] listopada 2014 r. ponownie wznowił na wniosek Gminnej Spółdzielni [...] postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2014 r. Następnie organ ten wydał [...] listopada 2014 r. postanowienie znak [...], którym odmówił wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji z [...] lutego 2014 r. Gminna Spółdzielnia [...] zaskarżyła powyższe postanowienie i podniosła, że Starosta Biłgorajski niesłusznie uznał, że Gminnej Spółdzielni [...] w Ł. nie przysługuje status strony w sprawie o udzielenie Gminie Łukowa pozwolenia na budowę wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego z lokalizacją na działkach nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę podniósł, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu uregulowana w art. 152 § 1 K.p.a., służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ona ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji. Zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa dokonana w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Wojewoda przypomniał, że wniosek Gminnej Spółdzielni [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2014 r. został oparty na przesłankach określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. Ustalenie interesu prawnego osoby w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę musi uwzględniać regulację szczególną, jaką jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). W tej sprawie Starosta Biłgorajski badając, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, miał – w ocenie Wojewody – pełne podstawy ku temu, aby zająć się badaniem przymiotu strony wnioskodawcy. W tym zakresie organ pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), usytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej powoduje jej objęcie obszarem oddziaływania. W przypadku kwestionowanego pozwolenia na budowę objęty nim budynek został zlokalizowany w odległości minimum 7 metrów od granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] i minimum 5,08 metra od granicy działki nr [...], wobec czego działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Na etapie prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stroną postępowania był jedynie inwestor, tj. Gmina Łukowa, która jest właścicielem działek oznaczonych nr [...] i nr [...] na których terenie planowana jest przedmiotowa inwestycja. Okoliczność, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Łukowa znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...] załączonej do akt sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych domniemywa się, że prawo ujawnione w księdze wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że właścicielem działki nr [...] na terenie której ma powstać projektowany obiekt (wiata i pomieszczenia magazynowe) jest Gmina Łukowa, a Gminna Spółdzielnia [...] w Ł. nie przedstawiła dowodów (np. ostatecznych postanowień sądu) na potwierdzenie, że nabyła własność przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie oraz że obszar oddziaływania obiektu nie tylko że nie obejmuje działek Spółdzielni, ale nie obejmuje nawet działek sąsiednich, to mało prawdopodobnym jest, aby w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sytuacji zaś, gdy mało prawdopodobne jest, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia, mało prawdopodobne jest również, aby w wyniku wznowienia doszło do uchylenia decyzji ostatecznej. Odnosząc się do powołanej przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w ramach uzasadnienia której Gminna Spółdzielnia [...] podniosła, że istnieje podejrzenie, że mapa na podstawie której ustalono stan faktyczny i wydano pozwolenie na budowę Gminie Łukowa, została uzyskana poprzez działanie noszące znamiona fałszerstwa dokumentów i poświadczenia nieprawdy. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca nie przedłożył w tym zakresie dowodu (w postaci orzeczenia sądu lub innego organu) potwierdzającego, że dowód na podstawie którego oparto się wydając decyzję ostateczną okazał się fałszywy, co więcej nie wskazała nawet, że obiekt, który - jak twierdzi - nie został uwzględniony na mapie do celów projektowych, kolidowałby z projektowaną wiatą i pomieszczeniami magazynowymi i w wyniku realizacji przez Gminę Łukowa planowanej inwestycji musiałby zostać rozebrany (wstępna analiza usytuowania tego obiektu – zdaniem Wojewody – przeczy, jakoby taka kolizja miała miejsce). W związku z powyższym wątpliwym jest uchylenie decyzji Starosty Biłgorajskiego z [...] lutego 2014 r. także na podstawie powyższej przesłanki, jak i na podstawie ostatniej przesłanki powołanej przez wnioskodawcę, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ w przepisie tym jest mowa o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Gminna Spółdzielnia [...] w Ł. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisane wyżej postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: a) wadliwe ustalenie stanu faktycznego i całkowite pominięcie faktów świadczących o przyznaniu Gminnej Spółdzielni [...] w Ł. statusu strony w toczącym się postępowaniu; b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego; c) naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego; d) naruszenie art. 7 w związku z art. 8 w związku z art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. a w efekcie naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że Gminna Spółdzielnia [...] w Ł. nie jest stroną w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie nastąpiło pozbawienie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w wyniku wadliwie ustalonego kręgu stron przedmiotowego postępowania co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r. nie naruszają prawa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie strona skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2014 r. powołała się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a., tj. okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1); strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem (pkt 4) oraz ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Podstawę prawną wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji stanowił art. 152 § 1 K.p.a. Interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. – z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych – powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Treść powołanego przepisu wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego podania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10 oraz wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13). W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że w kontekście powołanych przez Gminną Spółdzielnię [...] w Ł. przesłanek wznowieniowych oraz przedstawionych na ich poparcie okoliczności, a także poczynionych przez organy w tym zakresie ustaleń, nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji ostatecznej Starosty Biłgorajskiego z [...] lutego 2014 r. W szczególności nie zachodzą podstawy by przyjąć, że do uchylenia tej decyzji może dojść z powodu niezapewnienia stronie skarżącej udziału w postępowaniu, w którym rozstrzygnięcie to zapadło (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ocena tej przesłanki w istocie sprowadza się do weryfikacji posiadania przez skarżącą Spółdzielnię interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organy zasadnie przyjęły, że Spółdzielnia takiego interesu nie wykazała. Ustalenie interesu prawnego określonego podmiotu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę musi uwzględniać regulację szczególną, jaką jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przedmiotem udzielonego Gminie Łukowa decyzją z [...] lutego 2014 r. pozwolenia na budowę jest inwestycja polegająca na budowie wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości Ł.. Przedmiotowy obiekt został zaprojektowany w odległości minimum 7 metrów od granicy z działką nr [...] i minimum 5,08 metra od granicy z działką [...]. Zasadne jest przekonanie organów, że w świetle dyspozycji § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obszar oddziaływania spornego obiektu ogranicza się do terenu inwestowanych działek o nr [...] i [...] i nie obejmuje działek sąsiednich. Stronie skarżącej nie przysługuje tytuł prawny do którejkolwiek z działek sąsiednich. Jedynym właścicielem obu tych działek jest Gmina Łukowa będąca także inwestorem. Taki stan prawny w szczególności dotyczy działki nr [...], co potwierdza załączona do akt sprawy kopia wypisu z księgi wieczystej. Skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, by jako samoistny posiadacz tej nieruchomości nabyła ją przez zasiedzenie, albowiem twierdzenia tego nie poparła stosownym postanowieniem sądu cywilnego. Stwierdzenie zasiedzenia należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych i nie może być dokonane samodzielnie przez organ administracji. W aktach sprawy znajduje się jedynie postanowienie Sądu Rejonowego w Biłgoraju z 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I C 470/14 o zabezpieczeniu powództwa skarżącej Spółdzielni przeciwko Gminie Łukowa o ochronę posiadania i wstrzymanie budowy na działce nr [...] położonej w Ł.. Powództwo posesoryjne oparte na stanie faktycznym, a nie prawnym. Przedstawione przez Spółdzielnię okoliczności i dowody nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty Biłgorajskiego z [...] lutego 2014 r. z tego powodu, że dowody na podstawie których ustalono istotne w przedmiotowej sprawie okoliczności, okazały się fałszywe. W doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Fałszerstwa dowodu nie można w tej sprawie, uznać za uprawdopodobnione jedynie na podstawie przedłożonego pisma Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie – Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 5 stycznia 2015 r., dlatego też Sąd na rozprawie oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu mając na względzie, że dowód ten nie przyczyniłby się do wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwości, prowadząc jedynie do bezpodstawnego przedłużenia postępowania. Także możliwość uchylenia spornej decyzji z [...] lutego 2014 r. o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie została – w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – uprawdopodobniona. Skarżąca Spółdzielnia powołując się we wniosku o wznowienie postępowania na powyższy przepis, nie przedstawiła w tym zakresie żadnej argumentacji i w istocie nawet nie wyjaśniła, jakie konkretnie nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w chwili wydania przez Starostę Biłgorajskiego spornej decyzji, lecz nieznane wówczas temu organowi, miałby obecnie wyjść na jaw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gminna Spółdzielnia [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 152 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, mimo że wskazana przesłanka stanowiła podstawę wznowienia postępowania, co wynika z przedstawienia wadliwych map w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ujawnione później mapy przedstawiają inny stan na gruncie niż ten, który był podstawą do sporządzenia projektu budowlanego. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 152 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała swoich praw do władania nieruchomością, mimo przedstawienia szeregu dowodów wykazujących jej prawa do gruntu oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wnikliwego załatwienia sprawy i uznania za mało prawdopodobne uchylenia pozwolenia na budowę bez szerszego uzasadnienia oraz pomimo zgłaszanych zarzutów co do prawdziwości map na podstawie których sporządzono projekt budowlany. Zarzucono Sądowi pierwszej instancji także naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentów przez nią przedłożonych, co potwierdziłoby ujawnienie nowej i istotnej okoliczności nieznane organowi w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2014 r. i co zarazem powinno skutkować uchyleniem tej decyzji. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, nie uwzględnia wystąpienia przesłanek wznowieniowych, a wykonywanie uprawnień z pozwolenia na budowę prowadzi do ingerencji w budynek strony. Tym samym koniecznym jest zmiana pozwolenia na budowę. Ujawnienie nowych okoliczności i dowodów nieznanych organowi w dacie rozstrzygnięcia stanowi podstawę do wznowienia postępowania także z urzędu (art. 147 K.p.a.). Ponadto podniesiono, że skarżąca szeregiem dokumentów wykazywała swoje prawa do gruntu w sposób pozwalający uznać, że zasiedziała ona przedmiotową nieruchomość. W takiej sytuacji przysługiwałyby jej prawa do gruntu, a tym samym przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła zarzuty skargi na naruszeniu przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są w większości zasadne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał legalność zastosowania przez organy obu instancji art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji oparte jest przede wszystkim na ustaleniu przez organ administracyjny, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Tym samym podstawowe znaczenie ma to, co również obejmują zarzuty skargi kasacyjnej, czy na etapie rozpoznawania wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji zostały wskazane przesłanki wznowieniowe i czy dokonana przez organ ocena tych przesłanek wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2093/15 (analogicznie także w wyroku z 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3060/14) określenie "prawdopodobieństwa", o jakim stanowi art. 152 § 1 K.p.a. powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Natomiast samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Sąd w tej sprawie podziela ten kierunek wykładni. W przypadku wszczęcia na wniosek postępowania wznowieniowego prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji oznacza, że powołane przez podmiot wnioskujący o wszczęcie tego postępowania przesłanki wznowieniowe spełniają trzy kryteria: po pierwsze są to przesłanki wymienione w art. 145, art. 145a lub art. 145b K.p.a.; po drugie powołana przez stronę wnioskującą o wstrzymanie wykonania decyzji argumentacja uprawdopodabnia zaistnienie tych przesłanek; po trzecie przynajmniej jedna z podniesionych przesłanek może skutkować uchyleniem decyzji w stosunku do której wszczęto postępowanie wznowieniowe. Istotnym jest i to, że zaistnienie stanu prawdopodobieństwa w uchyleniu ostatecznej decyzji nie wymaga udowodnienia, że dotychczasowa decyzja na pewno zostanie uchylona (tak też NSA w wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2178/14). Uchylenie ostatecznej decyzji następuje w trybie postępowania wznowieniowego po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, że zaistniała przesłanka wznowieniowa, za wyjątkiem przypadku objętego regulacją art. 146 K.p.a. Tym samym przedwczesnym jest rozstrzyganie na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. co do sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego. Przenosząc te rozważania do niniejsze sprawy należy stwierdzić, że większość zarzutów skargi kasacyjnej jest zasadna. Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i w związku z art. 152 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji mimo, że wskazana przesłanka stanowiła podstawę wznowienia postępowania i przesłanka ta opierała się na ujawnieniu nowych istotnych w sprawie okoliczności. Taką nową okolicznością było posłużenie się przez inwestora (Gminę Łukowa) w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego nieprawidłowo sporządzoną mapą dla celów projektowych. Na podstawie takiej mapy sporządzono projekt zagospodarowania terenu, na którym precyzyjnie rozmieszczono projektowane obiekty (akta administracyjne sprawy, karta nr 156). Tym samym już tak podniesiona przez wnioskodawcę przesłanka powinna być podstawą do jej oceny w kontekście prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji stanowi podstawową część projektu budowlanego (zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz. U. z 2012 r. poz. 462) i jest to istotny dokument w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W tym zakresie trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że dopuszczenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu z dokumentu stanowiącego pismo Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] na okoliczność potwierdzenia nieprawidłowości posłużenia się przy wydaniu decyzji z [...] lutego 2014 r. mapą dla celów projektowych, mogłoby przyczynić się do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego w tej sprawie, a tym samym prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu uzupełniającego z dokumentu, ale w tej sprawie wnioskowany przez stronę skarżąca dowód przyczyniłby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałby – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. polegający na braku wnikliwego rozpatrzenia sprawy, jest zasadny. W postępowaniu, którego przedmiotem jest wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji na podstawie art. 152 K.p.a., organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oznacza naruszenie zasady ustalania prawdy obiektywnej. Jedynie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 152 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zasługuje tylko na częściową akceptację. Kwestia uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki polegającej na braku winy po stronie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni w uczestniczeniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego w Ł. na działkach nr [...] i [...], wprost nawiązuje do ustalania kręgu stron w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określił krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wskazując na inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym zakresie ustalanie, czy strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć przymiot strony wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kwestia ta powinna być przede wszystkim badana w toku (głównego) postępowania wznowieniowego, a ustalenie tej przesłanki ma istotne znaczenie przede wszystkim w zakresie głównego postępowania wznowieniowego i sposobu jego zakończenia. Skoro organ pierwszej instancji wszczął postępowanie wznowieniowe i sam wnioskodawca we wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego oraz o wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji wskazywał na okoliczności, z których wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], to w trybie art. 152 § 1 K.p.a. należało jedynie rozważać co do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku zaistnienia tej przesłanki. W tej zaś sprawie tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji przede wszystkim skupiły swoje rozważania na ocenie posiadania przez stronę skarżąca kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, mimo że na etapie postępowania opartego o art. 152 K.p.a. nie ustala się odrębnie kręgu stron. Uznanie strony skarżącej kasacyjnie za stronę powinno być przede wszystkim oceniane w toku postępowania wznowieniowego, a nie w postępowaniu akcesoryjnym, do którego należy zaliczyć postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Biłgorajskiego z [...] listopada 2014 r. znak [...]. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy postępowanie wznowieniowe jest prowadzone nadal prowadzone, czy też zastało zakończone i w zależności od tego rozstrzygnąć wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji kierując się oceną prawną zawartą w tym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 i art. art. 205 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie zasądzone koszty obejmują kwotę 100 złotych tytułem wpisu od skargi, kwotę 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, 17 złotych tytułem zwrotu opłaty za udzielenie pełnomocnictwa, 100 złotych tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwotę 360 obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).