II SAB/Op 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Wójta Gminy Rudniki w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1) zobowiązuje Wójta Gminy Rudniki do wydania, w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt administracyjnych do organu, decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2008 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Wójta Gminy Rudniki na rzecz skarżącego T. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem, zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżący T. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ze skargą na bezczynność organów administracyjnych rozpatrujących jego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Gminy Rudniki z dnia 23 lipca 1982 r., nr [...], o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa – drogi gminnej nr [...] z nieruchomościami osób fizycznych, m. in. z działką nr [...] stanowiącą własność jego poprzedniczki prawnej S. P. Pismem procesowym z dnia 7 października 2015 r. skarżący sprecyzował skargę w ten sposób, że domagał się stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy Rudniki w zakresie opisanym na wstępie, uzasadniając ją tym, że organ bezpodstawnie przedłuża postępowanie administracyjne bezzasadnymi próbami zawieszenia postępowania administracyjnego, nadużywa uprawnienia z art. 36 K.p.a. wielokrotnie wyznaczając nowy termin rozpoznania sprawy. W jego ocenie stan prawny działek nie uległ zmianie od 1982 r., a następcy prawni ówczesnych ich właścicieli są znani i zostali ustaleni w trakcie postępowania. Nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które uznało jego zażalenie na bezczynność organu I instancji za bezzasadne, gdyż nie wskazało ono jakie przeszkody procesowe, z podaniem stosownych przepisów K.p.a. lub innych aktów prawnych, występują na drodze do zakończenia postępowania administracyjnego. Wójt Gminy Rudniki wnosił o oddalenie skargi i podniósł, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją rozgraniczeniową z 1982 r. uczestniczyły 32 osoby i po wznowieniu postępowania na żądanie skarżącego, konieczne było ustalenie ich następców prawnych i w tym celu trzeba było występować do organów i osób o wskazanie tych następców. Organ każdorazowo informował o przedłużeniu postępowania administracyjnego i wskazując na niezależne od organu przyczyny, ustalał nowy termin załatwienia sprawy. W dacie sporządzania odpowiedzi na skargę postępowanie administracyjne zostało zakończone, ustalono liczący 51 osób krąg następców prawnych stron postępowania oraz zawiadomiono ich o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. skarżący oświadczył, że organ nadal nie wydał decyzji w sprawie. Do Sądu nie dotarło też żadne zawiadomienie ze strony organu o wydaniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Odnotować w tym miejscu przyjdzie, że treść art. 149 P.p.s.a., od dnia 15 sierpnia 2015 r. uległa zmianie - na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 149 P.p.s.a. w nowym brzmieniu mają zastosowanie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte skargą wniesioną po dniu 15 sierpnia 2015 r., dlatego omawiany przepis znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie w swym aktualnym brzmieniu. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należało, że skarga do sądu administracyjnego została poprzedzona zażaleniem z dnia 6 sierpnia 2015 r., wniesionym przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Zażalenie to zostało rozpoznane wprawdzie już po wniesieniu skargi do Sądu, ale nie stanowi to przeszkody do uznania skargi za dopuszczalną, gdyż wystarczającą przesłanką było tu poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie też sprawa dotycząca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która winna zostać zakończona wydaniem rozstrzygnięcia (aktu) przewidzianego w przepisach K.p.a., mieszczącego się w kategorii rozstrzygnięć przewidzianych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Przechodząc z kolei do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Niewątpliwie jednak przyjąć trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy, a z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale tylko pozornie i mimo istnienia podstaw nie zakończył go w terminie wydaniem stosownego aktu lub podjęciem odpowiedniej czynności. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest zbadanie przede wszystkim, czy prowadząc postępowanie organ podejmował w sprawie działania konieczne do jej rozpoznania oraz czy nie uchybił regulacjom ustalającym dopuszczalny termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a. W przypadku natomiast bezzasadności skargi stosuje art. 151 P.p.s.a. Odnotować w tym miejscu przyjdzie, że zarówno treść art. 151 P.p.s.a., jak i regulacja art. 149 P.p.s.a., od dnia 15 sierpnia 2015 r. uległy zmianie - na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie art. 151 P.p.s.a. stosuje się od dnia 15 sierpnia 2015 r. również do postępowań wszczętych przed tą datą, natomiast przepisy art. 149 P.p.s.a. w nowym brzmieniu mają zastosowanie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie regulacja art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., ze względu na wskazaną na wstępie datę wniesienia skargi, znajduje zastosowanie w jej aktualnym brzmieniu: "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na bezczynność organu, ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badając zasadność skargi w tym zakresie, Sąd zobowiązany jest uwzględniać stan istniejący w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, tj. wydania orzeczenia sądowego. Dlatego w niniejszej sprawie dostrzec trzeba, że przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Wójt Gminy Rudniki zakończył wprawdzie – jak twierdzi w odpowiedzi na skargę - postępowanie wznowione na wniosek skarżącego, ale nie wydając żadnego aktu kończącego dopuścił się bezczynności. Zaistniała zatem konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązującego organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w terminie odpowiednim do jego sporządzenia. Dokonując oceny także w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisów art. 149 P.p.s.a., a więc co do tego, czy zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przez to, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny, należało stwierdzić, że w sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że stan naruszenia prawa wywołany bezczynnością organu miał cechy rażącego . Bezczynność organu, co już wywiedziono wyżej, niewątpliwie miała miejsce, a to z uwagi na wielokrotny upływ terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, wynikających z art. 35 § 3 P.p.s.a. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeśli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Przypomnieć należy, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu 8 maja 2008 r. (skarżący błędnie skierował wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 r. przekazało go do organu właściwego), zaś kolejnymi działaniami jakie podjął Wójt były: - wydanie w dniu 2 października 2008 r. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (uchylonej przez SKO decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r.); - wydanie w dniu 28 kwietnia 2009 r. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (uchylonej przez SKO decyzją z dnia 5 czerwca 2009 r.); - wznowienie postępowania postanowieniem z dnia 6 lipca 2009 r.; -wydanie w dniu 7 sierpnia 2009 r. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji rozgraniczeniowej z 1982 r. (uchylonej przez SKO decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r.); - wydanie w dniu 27 sierpnia 2010 r. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji rozgraniczeniowej z 1982 r. (uchylonej przez SKO decyzją z dnia 23 lutego 2011 r., na którą skarga T. P. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 274/11); - wydanie w dniu 24 czerwca 2014 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (uchylonego postanowieniem SKO z dnia 27 lutego 2015 r.); - wydanie w dniu 24 lipca 2015 r. zawiadomienia o niemożności zakończenia postępowania w terminie z uwagi na trudności w ustaleniu kręgu stron oraz o wyznaczeniu terminu jego zakończenia na dzień 25 września 2015 r. Przystępując do oceny czy bezczynność miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności podjąć próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W tym kontekście przyjdzie zauważyć, że rację ma skarżący, twierdząc że organ I instancji działa w sposób opieszały, co powoduje, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Przedstawione działania organu uznać należy za nacechowane rażącą zwłoką, podejmowane czynności procesowe okazywały się wadliwe i były eliminowane w postępowaniu odwoławczym, świadczące o przyjęciu przez organ niewłaściwej koncepcji rozstrzygnięcia, co spowodowało opóźnienie w procesie ustalania kręgu stron (z uwzględnieniem konieczności odszukania następców prawnych osób, które były stronami postępowania pierwotnego w 1982 r. – w tym zakresie organ był związany stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 17 października 2011 r.) oraz o braku właściwej szybkości przebiegu samych czynności zmierzających do ustalenia niezbędnych danych osobowych tych stron. Omówione działania, nie pomijając treści zawiadomienia skierowanego do skarżącego przez organ w dniu 24 lipca 2015 r. oraz faktu niedotrzymania wskazanego w tym piśmie terminu, wskazują na to, że zaistniały stan bezczynności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 86/14 – pub. W CBOSA). Trzeba też w tym miejscu podkreślić, że ostatni wyznaczony przez organ termin i tak nie został dotrzymany oraz nie wyznaczono jakiegokolwiek innego terminu na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny działań skarżonego organu było stwierdzenie w pkt 2 i 3 wyroku, iż zaistniała bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd odstąpił od orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przyjmując, że skoro z wyjaśnień organu wynika, że postępowanie dowodowe zostało ukończone i sam organ nie widzi przeszkód do załatwienia sprawy oraz, że także skarżący o to nie wnioskował, to wystarczające będzie zobowiązanie do wydania odpowiedniego aktu w stosunkowo krótkim miesięcznym terminie. Obowiązek wydania decyzji obwarowany jest przy tym sankcją możliwą do zastosowania na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, stanowiąc o kosztach postępowania na rzecz skarżącego zgodnie z przepisem art. 200 P.p.s.a.