II SA/Kr 1479/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Województwa M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 1 lipca 2015 r. znak [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 sierpnia 2014r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym wraz z układem drogowym i zjazdem na działce nr [...] obr. [...] oraz infrastruktury technicznej na szeregu szczegółowo wymienionych działkach w tym m.in. dz. [...] , obr. [...] przy ul. [...] w K W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że wskazane przez wnioskodawcę uchybienia nie powinny zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wydana została przez organ właściwy (art. 156 1 pkt 1 k.p.a.), nie narusza powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie jest niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156§ 1 pkt 7 k.p.a.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Województwo M. podnosząc, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania winien być zarząd województwa, a nie marszałek województwa. Zdaniem wnioskodawcy kierowanie decyzji do Marszałka Województwa M. realizuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i powinno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji. Wyjaśniono, że przepis art. 57 ustawy o samorządzie województwa nakłada wymóg reprezentacji łącznej dwuosobowej marszałka wraz z innym członkiem zarządu. Podkreślono, że reprezentacja marszałka obejmuje postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji publicznej oraz wszelkie działania prawne, jednak do ich skuteczności potrzebne jest odpowiednie uregulowanie statutowe albo upoważnienie ze strony zarządu województwa. Zatem stroną postępowanie prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. winien być Zarząd Województwa M. , a nie Marszałek Województwa M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21 września 2015 r. nr [...] , na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1996 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 poz. 1392 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję z dnia 1 lipca 2015 r. W uzasadnieniu podano, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania" (wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 351135). Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. Mając na uwadze rozpoznawaną sprawę bezspornym jest, iż właścicielem działki nr [...] objętej obszarem inwestycji jest Województwo M. , które w toku postępowania przed Prezydentem Miasta K. reprezentowane było przez Marszałka Województwa M . Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1996 r. o samorządzie województwa Marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. Przepis art. 57 ustawy o samorządzie województwa normuje kwestię reprezentacji województwa, ale tylko w zakresie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych związanych z zarządzaniem mieniem województwa. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 4 ustawy pt. "Mienie samorządu województwa", a nie w przepisach ogólnych dotyczących reprezentacji w ogóle. Przepis ten wprowadza wyjątki od przepisu o kolegialności organu wykonawczego (jakim jest zarząd województwa) i o zespołowym gospodarowaniu przezeń mieniem województwa (art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 1), a przede wszystkim od przepisu o jednoosobowym reprezentowaniu województwa przez marszałka województwa. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.s.w. marszałek województwa reprezentuje województwo na zewnątrz. Reprezentacja w znaczeniu, o którym tutaj mowa to prawo przedstawiciela (reprezentanta) do działania w imieniu innego podmiotu (reprezentowanego) wobec podmiotów zewnętrznych. Upoważnienie do reprezentacji może płynąć z umocowania udzielonego reprezentantowi przez podmiot reprezentowany, czyli z pełnomocnictwa lub z ustawy. Tak rozumiana reprezentacja może odnosić się do sfery cywilnoprawnej lub publicznej, materialnej lub procesowej. Zależnie od zakresu umocowania przedstawiciel może w imieniu reprezentowanego zarówno składać oświadczenia woli innym osobom, jak i odbierać oświadczenia kierowane do reprezentowanego, występować w postępowaniach sądowych i administracyjnych i podejmować w ich toku stosowne czynności procesowe, ustanawiać dalszych pełnomocników, a także dokonywać czynności faktycznych o charakterze reprezentacyjnym (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23.08.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 491/10). Co prawda ustawa o samorządzie województwa nie określa zakresu przysługującego marszałkowi prawa reprezentacji województwa, jednak przyjąć należy, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami, organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe oraz wszelkie działania prawne, w tym zawieranie i rozwiązywanie umów. W tym ostatnim tylko przypadku uprawnienia do jednoosobowej reprezentacji ograniczane są regulacjami przepisu art. 57 ust. 1 i 2 w/w ustawy, bądź odpowiednio ustalane statutem. Te, szczególne rozwiązania nie dotyczą czynności innych, a typowych dla reprezentacji w prawnym znaczeniu, w tym do składania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyrażone wyżej stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze skargą kasacyjną wniesioną na powyższe postanowienie WSA w Krakowie. NSA stwierdził, że prawo marszałka województwa do reprezentowania województwa na zewnątrz rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym także przed sądami polubownymi) i organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe (w tym w stosunkach międzynarodowych) oraz wszelkie działania prawne, jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów. Wobec tego w niniejszej sprawie strona postępowania, jakie toczyło się przed Prezydentem Miasta K. i zakończone zostało wydaniem badanej decyzji - tj. Województwo M. było należycie reprezentowane w postępowaniu. Co więcej przez sam fakt, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19.08.2014 r. Nr [...] została skierowana do Marszałka Województwa M. nie oznacza, że był on stroną postępowania, bowiem był wyłącznie reprezentantem strony tj. Województwa M. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyło Województwo M. zarzucając naruszenie: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewypełnienie ich dyspozycji polegające na niepodjęciu wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nienależyte uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej poprzez uznanie, iż Województwo M. w toku postępowania przed Prezydentem Miasta K. było reprezentowane należycie przez Marszałka Województwa M. , w tym nie uwzględnienie faktu, iż podstawowym elementem decyzji administracyjnej (aktu o charakterze indywidualnym) jest dokładne oznaczenie strony, do której ta decyzja została skierowana i reprezentującego ją organu, a brak oznaczenia strony i reprezentującego ją organu czyni decyzję wadliwą, b) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 poprzez uznanie, iż w sprawie z wniosku Zarządu Województwa M. brak było podstaw do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, a Województwo M. było należycie reprezentowane w postępowaniu Organu II Instancji to, że ww. decyzja została skierowana do Marszałka Województwa M. nie oznacza, że był on stroną postępowania, a był wyłącznie reprezentantem strony tj. Województwa M. , podczas gdy stroną postępowania było Województwo M. reprezentowane przez Zarząd Województwa M. , 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa w zw. z art. 11 ust. 1, art. 11a i art. 25 d ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 roku, poz. 782) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec działania zarządu województwa jako reprezentanta strony postępowania administracyjnego gospodarującego wojewódzkim zasobem nieruchomości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podano, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie odpowiednio przepisy art. 57 i art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa oraz przepisy art. 11 ust. 1, art. 11a i art. 25 d ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stanowią, iż wojewódzkim zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd województwa. Czynności procesowe podejmowane przez Zarząd Województwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Województwa wymagają współdziałania dwóch członków organu wykonawczego - zarządu. Zatem stroną postępowania prowadzonego przez organ, powinno być Województwo M. reprezentowane przez Zarząd Województwa, a nie przez Marszałka Województwa. Marszałek Województwa co do zasady jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem do którego powinna być skierowana decyzja administracyjna w tym konkretnym przypadku, organem reprezentującym w tej, konkretnej sprawie Województwo. Nadto zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r., póz. 199 ze zm.) "Marszałek województwa prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim". Zaskarżana decyzja nie jest decyzją, o której mowa w cytowanym przepisie, a wyłącznie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże wskazanie w rozdzielniku decyzji Marszałka Województwa, a nie Zarządu Województwa M. spowodowało, iż decyzja wpłynęła bezpośrednio do Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. (którego siedziba znajduje się na ul. [...] w K. ), który zgodnie z podziałem organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] określonym Regulaminem Organizacyjnym stanowiącym załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 16 kwietnia 2013 roku ze zm. oraz Zarządzeniem Marszałka Województwa M. nr [...] z dnia 9 marca 2015 r. ze zmianami w sprawie podziału na wewnętrzne komórki organizacyjne oraz szczegółowego zakresu działania Departamentu Polityki Regionalnej UMWM realizuje zadanie Marszałka Województwa w zakresie prowadzenie rejestru wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim. Zgodnie w wspomnianą powyżej Uchwałą Zarządu Województwa [...] inny Departament - Rozwoju Gospodarczego wykonuje zadania związane z gospodarowaniem mieniem województwa. Zatem zaskarżona decyzja została skierowana wyłącznie do rejestru prowadzonego przez Departament Polityki Regionalnej, a Żarząc Województwa M. nie mógł czynnie uczestniczyć na zasadach strony w prowadzonym przed Prezydentem Miasta K. postępowaniu. Zatem błędne oznaczenie reprezentanta strony postępowania spowodowało, iż nie mogła ona w postępowaniu czynnie uczestniczyć Jednocześnie zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy "nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Zgodnie z cytowanym przepisem, wprawdzie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, to w przypadku ewentualnego zbycia nieruchomości przez właściciela - Województwo M. , w sytuacji, kiedy inny podmiot uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla takiej nieruchomości, wobec niektórych interpretacji podatkowych, dotyczących definicji terenu budowlanego w ustawie o podatku od towarów i usług, może powstać zobowiązanie w podatku od towarów i usług związane z taką transakcją. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że tutejszy Sąd podziela poglądy SKO, przedstawione w zaskarżonej decyzji, które obszerniej zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Jedynie w uzupełnieniu dodać można, że brak jakichkolwiek podstaw, aby wyrazić stanowisko, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tymczasem jak wynika z zarzutów skargi i wniosku o stwierdzenie nieważności, sporne jest nie tyle to, czy Województwo M. brało udział w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale to czy było w tym postępowaniu należycie reprezentowane. Czym innym jest natomiast kwestia udziału strony, a czym innym jej reprezentacji. Dlatego już z tego powodu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie może być uznany za zasadny. Ponadto jak trafnie wskazało SKO, z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Natomiast w żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. Tak więc nawet hipotetycznie przyjmując nieprawidłowość w reprezentacji strony, to okoliczność taka nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, lecz ewentualnie może stanowić podstawę wznowieniową. Przechodząc do dalszych rozważań zaznaczyć jednak należy, że tak jak uznało SKO, w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Województwo M. było należycie reprezentowane przez Marszałka Województwa M. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie (m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., II OSK 837/14), w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej: "usw"), marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. Przyjmuje się, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe oraz wszelkie działania prawne, jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów (A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC, 2008, komentarz do art. 43, teza 7). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 usw zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. W wypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, nie można przyjąć, że stroną takiego postępowania są jej organy (por. wyrok z 27 czerwca 2010 r. WSA w Warszawie). Dlatego również nie można się zgodzić z tezą, że uprawnienie do reprezentacji województwa w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przysługuje członkom zarządu województwa. Powoływany przez skarżącego art. 57 usw stanowi bowiem wyjątek od zasady reprezentacji województwa przez marszałka. Przepis ten został bowiem umieszczony w rozdziale 4 usw "Mienie samorządu województwa". Należy więc uznać, że jest to przepis szczególny dotyczący tylko i wyłącznie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1945/10). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Jak wskazano wyżej, podmiotem uprawnionym do działania w imieniu województwa m.in. w zakresie czynności procesowych jest marszałek województwa. Co prawda zgodnie z art. 15 usw organem samorządu województwa jest zarząd, lecz zakres jego kompetencji określony jest od strony materialnoprawnej, nie obejmuje zaś reprezentacji. Składanie oświadczeń woli wymienione jest tylko w art. 57 usw, który jednak ze względu na szczególny charakter rozdziału, w którym się znajduje, nie miał w sprawie o wydanie warunków zabudowy zastosowania. Co się natomiast tyczy przywołanego w skardze art. 25d ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zgodnie z jego treścią, wojewódzkim zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd województwa. Przepisy art. 25 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 25 ust. 2 tej ustawy, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Z powyższego wynika, że udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla innego podmiotu, w żadnej mierze nie można zatem zakwalifikować do gospodarowania wojewódzkim zasobem nieruchomości w rozumieniu tych przepisów. Podniesiona w końcu skargi kwestia oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego, jest natomiast bez znaczenia na płaszczyźnie niniejszej sprawy, szczególnie że dotyczy zamiany słów: infrastruktura komunikacyjna na układ drogowy oraz spójnika: "i" na "oraz". Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.