II OSK 1467/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1269/15 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1269/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Jak ustalił to w motywach powyższego wyroku WSA w Warszawie, w dniu 23 grudnia 2014 r. M. L. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], wydanej dla P. S., zmienioną decyzją tegoż Starosty z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2015 r. Starosta Powiatu [...] wznowił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Jak wynika to dalej z wyroku sądu pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], Starosta Powiatu [...] odmówił uchylenia własnej decyzji dotychczasowej z dnia [...] czerwca 2011 r., a postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wydanej przez siebie decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. L., wnosząc o jej uchylenie. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewoda [...] w motywach swej decyzji wywodził, że decyzja organu I instancji odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 3 czerwca 2011 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wydanej dla P. S., została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda uznał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wnosząca odwołanie – M. L. – nie była stroną w przedmiotowym postępowaniu legitymowaną do kwestionowania udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd przywołał dalsze motywy decyzji organu odwoławczego, który stwierdził, że M. L., jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości wobec działki inwestycyjnej, może mieć interes faktyczny, a nie prawny w przedmiotowej sprawie. Odwołująca się nie przedstawiła przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby jej uprawnienie do kwestionowania przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wykazano jednocześnie, że sam fakt graniczenia nieruchomości odwołującej się z działką inwestycyjną, nie oznacza, iż znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że ewentualne sprawy z zakresu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zakład szklarski, podnoszone w odwołaniu, należy zgłosić do organu właściwego tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skargę na decyzję Wojewody [...] do WSA w Warszawie złożyła M. L. Skarżąca wywodziła w niej, że na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego żaden organ administracji do tej pory nie wziął pod uwagę przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i tego, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy, nieruchomości M. L. oraz P. S. są oznaczone jako teren zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. W drugiej kolejności M. L. podniosła, że wbrew stanowisku Wojewody [...] winna być traktowana jako strona postępowania w przedmiocie wydawania opisanych powyżej decyzji dla P. S. W ocenie skarżącej wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd co do tego, że nie może ona być stroną w sprawie wydawania pozwolenia na budowę dla P. S. jest wadliwy, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., uPb) nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. Zatem odmowa przyznania skarżącej statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpić miała z naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego wyroku w pełni podzielono stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, traktujące o podstawie ustalania przymiotu strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowo organ odwoławczy ocenił, iż odległość planowanej zabudowy od działki skarżącej spełnia wymogi przepisów odrębnych, w tym techniczno-budowlanych. To zaś oznacza, że składającej wniosek o wznowienie postępowania nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę. Co więcej, sama skarżąca nie podała zasadnych argumentów, które mogłyby ten wniosek obalić. Zdaniem tegoż sądu stanowisko skarżącej w tym zakresie jest pozbawione uzasadnienia, bowiem nie wskazuje na jakiekolwiek ograniczenia, nawet potencjalne, w sposobie zagospodarowania jej działki. Skargą kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika M. L. zaskarżyła w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. oraz zarzuciła mu naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 uPb poprzez przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) na podstawie art. 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że we wniosku o wznowienie postępowania powołała się na fakt, że nie brała udziału w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę dla P. S. W ocenie M. L. pogląd w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie mogła być ona stroną w tej sprawie jest wadliwy, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 uPb nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Źródła co do traktowania skarżącej kasacyjnie jako strony postępowania upatrywać należy w przepisie art. 140 Kodeksu cywilnego. Pojęcia przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, jako wyznaczających "obszar oddziaływania" obiektu budowlanego i wprowadzający oznaczone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, nie należy ograniczać li tylko do przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale ich źródłem mogą być przepisy o planowaniu przestrzennym oraz przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie własności. W tym aspekcie powołano się na wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06. Odmowa przymiotu skarżącej z powołaniem się na zachowanie odległości przewidzianych w przepisach technicznych nie powoduje automatycznie uznania, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, pogląd ten skarżąca wspierała powołaniem się na oznaczone wyroki NSA. Dalej podnosi, że na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego żaden organ administracji, a także WSA w Warszawie, nie wziął pod uwagę przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i tego, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości M. L. oraz P. S. są oznaczone jako teren zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. M. L. wywodzi ponadto, że w dobudowie sąsiada prowadzono uciążliwą działalność gospodarczą w postaci zakładu szklarskiego. Przywołano parametry obiektu po rozbudowie, negując także stwierdzenie o zachowaniu prawem przewidzianych odległości od działki skarżącej kasacyjnie. W końcu zarzucono, iż żaden z organów nie zajął stanowiska odnośnie niedopuszczalności rozbudowy w kontekście obszaru Natura 2000 i "w tym zakresie nastąpiło naruszenie prawa dotyczące ogólnie pojętej ochrony środowiska". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, albowiem zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W rozpoznawanej sprawie żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie dostrzeżono, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Wniesiona skarga kasacyjna ogranicza się do jednego zarzutu, sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa – zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 uPb poprzez przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w postępowanie o wydaniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Wniesiona skarga kasacyjna M. L. nie w pełni wypełnia wymogi formalne, albowiem nie wskazano w niej jednoznacznie formy naruszenia prawa materialnego, jak tego wymaga się przepisem art. 174 pkt 1 Ppsa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 uPb przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Odesłanie zawarte w tym przepisie wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z uPb, zawarte w innych ustawach i przepisach aktów wykonawczych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki (nieruchomości), lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z podstawą do uznania za stronę zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb. W judykaturze nie budzi także wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 uPb (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, publik. ONSAiwsa 2008, nr 1, poz. 12, OSP 2008, nr 3, poz. 35 z glosą aprobującą W. Szwajdlera). Wskazuje się przy tym, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma doniosłe znaczenie dla uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie można bowiem z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., II OSK 769/13, LEX nr 1592161). Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów uPb i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14, LEX nr 2106702). Niedopuszczalne jest zatem uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/14 (LEX nr 2083558) wskazano, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, będącej w użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które - na gruncie konkretnej normy prawa materialnego - mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Aby przyznać status strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji być legitymowanym do skutecznego domagania się weryfikacji ostatecznego pozwolenia na budowę w procedurze wznowieniowej, właściciele nieruchomości sąsiadujących z budową muszą wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości. Tylko istnienie takich ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu daje podstawę do uczestnictwa w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb). W konsekwencji ustalenia w tym aspekcie mają znaczenie także w postępowaniu wznowieniowym, skoro prowadzone ono było pod zarzutem pozbawienia skarżącej kasacyjnie prawa do udziału w postępowaniu. Podzielić należy ocenę sądu wojewódzkiego, że status M. L. jako strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej nie znalazł wsparcia w ujawnieniu takich przepisów odrębnych, które wprowadzać miałyby jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie działki skarżącej. Wedle projektu budowlanego zamierzona rozbudowa budynku mieszkalnego sąsiada zlokalizowana jest w takiej odległości od granicy z działką skarżącej, która uwzględnia obowiązujące wymogi stosownego rozporządzenia wykonawczego do uPb. W wyniku dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń – zaakceptowanych przez sąd wojewódzki – nie stwierdzono, aby inwestycja ograniczała zagospodarowanie nieruchomości należących do skarżącej kasacyjnie, a ściślej, aby z treści przepisów odrębnych wprowadzono związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do M. L. Nie można zatem przypisywać sądowi a quo stwierdzeń przywołanych w petitum podstaw kasacyjnych, jakoby w razie zachowania w projekcie budowlanym oznaczonych odległości od budynku przez inwestycję, wykluczać to miało a priori przymiot stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę u właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości. Takiego ograniczenia M. L. nie wykazała w toku postępowania wznowieniowego, co trafnie zaakceptował WSA w Warszawie. Okoliczności istnienia takich ograniczeń były przedmiotem badania przez organy właśnie w ramach postępowania wznowieniowego, strona miała zatem szanse na ich wskazanie. Źródłem dla wywodzenia o istnieniu przymiotu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w realiach kontrolowanej sprawy nie mógł być przepis art. 140 K.c., z którego wynikają uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy. Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, wedle którego zamiarem ustawodawcy było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1241/06, LEX nr 374699). Wszystkie te powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.