II SA/Kr 1444/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania D. R. od decyzji nr [...] wydanej dnia 13 lipca 2015 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta, w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na dziatkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. P. w K. " - działając na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2015 poz. 199 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t) utrzymało w mocy decyzją z dnia 14.09.2015 r., zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym. Organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. P. w K. ", na wniosek złożony przez D. R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w trakcie, którego przeanalizowano stan faktyczny, w tym poprzez sporządzoną analizę terenu oraz zbadanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, tj. nie został spełniony warunek z pkt 5 tego przepisu w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Powołano się na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wskazując, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić, co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Stwierdzono, że w/w przepisy służące głównie ograniczeniu szkodliwego wpływu cmentarzy na otoczenie, mają zastosowanie zarówno w przypadku lokalizowania nowych cmentarzy, jak i w przypadku lokalizacji obiektów wokół cmentarzy już istniejących. W przedmiotowej sprawie ustalono, że działki objęte wnioskiem znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, tak więc planowany budynek mieszkalny byłby usytuowany w strefie sanitarnej cmentarza, co jest niezgodne z powyższymi przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem terminu złożył inwestor D. R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie zarówno przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy. Przedmiotem zarzutów jest także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 7 tego rozporządzenia poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. W obszernym uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumentację dla powyższych zarzutów. W szczególności podniesiono, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż Organ bezpodstawnie stwierdza, że art. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w/w rozporządzenie odnoszą się do cmentarzy w ogóle, a nie tylko nowych. Takie stanowisko Organu nie zasługuje zdaniem Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż cmentarz powstał w latach 20-tych XX wieku (ok. 1928 r.), a więc przed wejściem w życie w/w rozporządzenia, które zgodnie z § 7 wyłącza jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ lakonicznie stwierdza, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się tylko w sytuacjach wymienionych w rozporządzeniu, jednakże nie podaje, co to za sytuacje. Natomiast zdaniem Skarżącego, gdyby stosować przepisy w/w rozporządzenia, to cmentarz w obecnym miejscu nie mógłby powstać z uwagi na to, że istniejący na nieruchomości Skarżącego dom powstał wcześniej. Zarzucono, że Organ w całości pomija, iż przepisy nie zabraniają lokowania budynków mieszkalnych, jeśli inwestor godzi się na sąsiedztwo cmentarza, a lokalizacja domu nie zagraża bezpieczeństwu inwestora. Zarzucono również, że Organ nie wyjaśnił, dlaczego dopuszcza wykładnię szerszą, aniżeli wykładnia literalna. Następnie Skarżący zarzuca ograniczenie prawa własności do dysponowania gruntem, naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony, naruszenie zasady równego traktowania obywateli w podobnych stanach faktycznych, jak również brak ustosunkowania się do twierdzeń Skarżącego i podanego wcześniej orzecznictwa sądowego zapadłego w analogicznych stanach faktycznych, jak w przedmiotowej sprawie, a z którego wynika, że przepisy powoływanego rozporządzenia nie mogą być stosowane jako przepisy odrębne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2015 poz. 199 z późn. zm.), zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki wskazanej normy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, istotne znaczenie mają ustalenia sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W myśl bowiem § 3 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Odnosząc się do powyższego Kolegium stwierdza, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzona została analiza urbanistyczno- architektoniczna sporządzona dnia 27.02.2015 r. (k-85 i nast. akt sprawy), w której dokonano charakterystyki terenu oraz przedstawiono cechy zabudowy w obszarze analizowanym tj. jak kształtuje się forma architektoniczna budynków w obszarze objętym analizą, linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Tym samym Organ I instancji zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Jednakże w wyniku analizy ustalono również, że działki objęte wnioskiem znajdują się w bliskiej odległości od cmentarza zlokalizowanego przy ul. W. na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], tj. w obszarze strefy sanitarnej cmentarza, czyli w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Kolegium stwierdza, że okoliczność powyższa jest bezsporna i jednoznacznie wynika z mapy ewidencyjnej gruntów stanowiącej załącznik zarówno do analizy, jak i do zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie zajęte zostało także stanowisko przez Zespół Urbanistyczny (k-145 akt sprawy), który stwierdził niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Mając powyższe na uwadze Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zasadnie organ I instancji rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi, czyli badając spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnił treść rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959.52.315). Otóż jak stanowi § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone ". Zdaniem Kolegium, przepisy cyt. rozporządzenia bezsprzecznie należy traktować jako przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie Kolegium ma na względzie, że co do zasady przepisy w/w rozporządzenia odnoszą się do lokalizacji cmentarzy i wymaganych w tym zakresie odległości (wykładnia gramatyczna). Tym niemniej nie ulega wątpliwości, że uzasadnieniem dla wyznaczenia określonych odległości cmentarza względem zabudowy mieszkalnej i innej wskazanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jest zachowanie strefy ochronnej tej zabudowy od terenu cmentarza. Trudno zatem przyjąć, że zasada ta winna mieć zastosowanie tylko "w jedną stronę" tj. do lokalizowania cmentarzy, natomiast że nie należy jej brać pod uwagę przy decyzjach lokalizacyjnych dotyczących budynków mieszkalnych (wykładnia celowościowa). Zasadne jest w tym miejscu powołanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, iż rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Otóż wyraźnie wypowiedziano się, że w/w rozporządzenie jest w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepisem odrębnym, jeśli planowana inwestycja położona jest w pobliżu cmentarza. Podkreślono, że przepis § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych, niż określone w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 18.12.2012 r. sygn. II OSK 1518/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.03.2011 r. sygn. II SA/Lu 876/10). Nawiązując dalej do wskazanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.12.2012 r. podkreślić należy - mając na uwadze również argumentację odwołania - iż zdaniem Sądu interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych trenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych ". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Zatem w ocenie NSA przyjąć należy, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji przyjęcie jego norm za podstawę postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, mającego oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko w sprawie stosowania przepisów powoływanego rozporządzenia jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, prezentuje także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13.09.2011 r. sygn. II SA/Kr 1049/11. Wprawdzie Kolegium Odwoławczemu znane jest również orzecznictwo prezentujące odmienne stanowisko, na które to orzeczenia powołuje się Skarżący i które wskazywał w toku postępowania przed Organem I instancji, jak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.01.2012 r. sygn. IV SA/Wa 1501/11 w którym Sąd stwierdził, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie może zostać uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z ograniczeń dla lokowania cmentarzy nie można wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkalnej. Tym niemniej nawet mając na uwadze, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie wykazuje rozbieżności, to jednak Kolegium Odwoławcze w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższego stanowiska nie podziela, w całości podtrzymując pogląd i argumentację wyrażone we wcześniej przywołanych orzeczeniach. Kolegium dodało, że w niniejszym rozstrzygnięciu kontynuuje stanowisko Kolegium prezentowane już w omawianym przedmiocie m.in. w decyzji z dnia 21.11.2011 r. sygn. [...]. Mając na uwadze powyższe, SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Działając osobiście D. R. zaskarżył do WSA w Krakowie w całości ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14.09.2015r. , doręczoną dnia 15.09.2015 r . Zaskarżonej Decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. ws. określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (dalej Rozporządzenie) poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że cyt. przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, iż ów przepis nie powinien być stosowany, Z naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 Rozporządzenia poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania w sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, iż przepisy Rozporządzenia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przepisy Rozporządzenia winny być traktowane w niniejszej sprawie jako przepisy odrębne, 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 k.p.a., 12 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej Decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa, a w szczególności wobec braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów stanowiących podstawę dla wydania Decyzji i uniemożliwiającego, a co najmniej utrudniającego, kontrolę zgodności z prawem wydanego orzeczenia. Mając na uwadze wyżej przedstawione zarzuty, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i uwzględnienie wniosku, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnosi także o zasądzenie na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Rozporządzenie nie może być interpretowane "w jedną stronę". Skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem Organu. Zgodnie z założeniem, iż ustawodawca jest racjonalny, to gdyby ustawodawca chciał, aby przepisy Rozporządzenia działały w obie strony, to wyartykułowałby to wprost w przepisie. Od chwili wejścia w życie Rozporządzenia żaden paragraf nie został dopisany, ani żadna zmiana już istniejących paragrafów nie miała miejsca. Tym samym, nie można stosować zasady tzw. lustrzanego odbicia. Organ nie podaje podstawy prawnej pozwalającej na stosowanie przepisów Rozporządzenia w oparciu o tylko i wyłącznie zasadę lustrzanego odbicia. Jest to tym bardziej istotne, gdyż wcześniej w takich samych lub podobnych sytuacjach organy przychylały się do składanych wniosków, w tym wniosków dotyczących zabudowy wokół tego samego cmentarza. Ponadto, jak wynika z rozmów Skarżącego z przedstawicielami Organu I instancji, intencją odmowy jest niedopuszczenie do precedensu polegającego na wydaniu WZiZT, żeby w przyszłości deweloperzy nie mieli argumentu na poparcie wniosku o wydanie WZiZT na zabudowę wielorodzinną wokół cmentarzy. Przedstawiony argument Organu I instancji jest jedynym powodem, dla którego odmówiono wydania WZiZT. Skoro organ nie podaje wprost podstawy prawnej stosowania wykładni rozszerzającej na niekorzyść Skarżącego (Organy obu instancji opierają się na wybiórczym orzecznictwie sądów administracyjnych) - co było już podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, to brak jest podstaw do stosowania zasady lustrzanego odbicia. Tym samym organ II, jak również Organ I instancji, nie wyjaśnił wszystkich kwestii, o wyjaśnienie których wnioskował Skarżący. Dążąc do zastosowania tzw. lustrzanego odbicia przepisów Rozporządzenia Organ winien był uzasadnić dalsze kwestie, które były już sygnalizowane przez Skarżącego w odwołaniu do decyzji Organu I instancji, tj.: 1. podstawę ograniczenia prawa własności do dysponowania gruntem biorąc pod uwagę fakt, że na posesji stoi już budynek mieszkalny; 2. naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela w sytuacji, gdy brak jest ku temu podstawy prawnej, a stosowana wykładnia jest wykładnią rozszerzającą na niekorzyść obywatela; nie ulega wątpliwości, że wykładnia celowościowa nie może wykraczać poza granice wykładni gramatycznej i literalnej; Organ nie wyjaśnił dlaczego dopuszcza wykładnię szerszą niż wykładnia literalna; 3. naruszenie zasady równego traktowania obywateli w podobnych stanach faktycznych Skarżący wskazał Organowi budynki, które w ostatnich latach zostały wybudowane bez zachowania odległości z Rozporządzenia, ale na gruncie tych samych zasad ogólnych k.p.a. i przepisów prawa, w tym Rozporządzenia, zatem Organ winien był wyjaśnić dlaczego wydał WZiZT na lokalizację wskazanych budynków; Organ nie wyjaśnił także dlaczego zmienił zasady wydawania WZiZT, w szczególności w rejonie tego samego cmentarza, w sytuacji gdy nie nastąpiła miana przepisów w tym zakresie. Organ powinien był uzasadnić, dlaczego przepis Rozporządzenia może być stosowany jako tzw. przepisy odrębne, a ponadto jaka jest podstawa stosowania Rozporządzenia z mocą wsteczną. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U.. Nr 11, poz. 62 z późn. zm.) przekazała organom władzy wykonawczej kompetencję do uregulowania kwestii, związanych z lokalizacją cmentarzy. W myśl art. 5 ust. 3 tejże właściwe organy umocowane były do określenia - w drodze rozporządzenia - jakie tereny odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, a wydane w oparciu o tę kompetencyjną przepisy wykonawcze winny w szczególności określać szerokość izolujących teren cmentarny od innych terenów, w szczególności mieszkaniowych, odległość cmentarzy od ujęcia wody, a także wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach, przeznaczonych pod cmentarze. W wykonaniu art 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostało wydane Rozporządzenie. Zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią wyraźnie wskazuje, iż wolą normodawcy było ustalenie wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej . Nie można zatem w żaden sposób uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuacją odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Co za tym idzie, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego. Organ po zapoznaniu się ze skargą, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarga nie jest uzasadniona. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzecznej, że działki objęte wnioskiem znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, tak więc planowany budynek mieszkalny byłby usytuowany w strefie sanitarnej cmentarza. W myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62) " 1. Cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. 2. Na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą: 1) do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, 2) do wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz milicyjnych, 3) do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok. 3. Przepisy określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wyda w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury; przepisy te w szczególności powinny określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. W wykonaniu powyżej przedstawionego upoważnienia ustawowego zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze" . W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. "1. Teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. 2. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej". Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.1. "Przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1 : 500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze: 1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym; 2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie: a) kierunków spływu wód powierzchniowych, b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku; 3) istniejące zespoły roślinne. 2. Na planie sytuacyjnym powinny być naniesione wszelkie zabudowania i studnie lub inne ujęcia wody, znajdujące się na terenie przewidzianym na cmentarz i w odległości do 150 m od tego terenu". W treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., prawodawca ustalił, że "1. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. 2. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m". Według postanowień § 7 omawianego rozporządzenia, przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Wykładnia przytoczonego stanu prawnego wskazuje, że w centrum zainteresowania ustawodawcy a w ślad za nim prawodawcy jest kwestia regulacji jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Ustawodawca zarazem postanowił, że przepisy określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w szczególności powinny określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. W przedmiocie szerokości pasów izolujących prawodawca się wypowiedział w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., że 1. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. 2. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m". W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że omawiane przepisy zaliczane są do regulacji mieszczących się w obrębie prawa administracyjnego/publicznego. Cechą prawa administracyjnego jest to, że jego normy są stosowane przez organy administracji publicznej w swojej treści określają z uwagi na fakt życia człowieka w społeczeństwie i w państwie relacje pomiędzy dobrem ogółu/interesem publicznym a opartym na prawie interesem jednostki (por. treść art. 7 in fine k.p.a.). Cechą tego prawa jest także to, że dozwala w imię ochrony dobra ogółu na określoną prawem ingerencję w prawo własności. Z takim przypadkiem normatywnym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Z treści przywołanych przepisów jasno wynika, że dla prawodawcy wartością chronioną są cmentarze i zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na byt cmentarzy przez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. Tej strefy nie da się wprowadzić inaczej, jak przez określone prawem odległości, w tym, między innymi, pomiędzy terenem cmentarza a terenami mieszkaniowymi. Mając na uwadze cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza w terenie - nie można w żaden sposób przyjąć, zdaniem składu rozpoznającego sprawę, że przedmiotowe odległości są chronione w przypadku, kiedy jest lokalizowany cmentarz, a nie są chronione w odwrotnej sytuacji, kiedy w okolicy istniejącego cmentarza miałby być lokalizowany nowy obiekt budowlany. Taka literalna, zawężona i nieracjonalna wykładnia omawianego rozporządzenia stanowiłaby ignorancję dla poszanowania wartości sanitarnych i ich znaczenia dla życia zdrowia człowieka i jednocześnie oznaczałaby, że normy odległościowe sanitarne wiążą inwestora realizującego inwestycję o nazwie cmentarz a nie obowiązują inwestora realizującego inwestycję budowlaną, mieszkaniową obok cmentarza. W rozumieniu prawa przyjętym przez skarżącego, inwestor obiektu budowalnego sytuowanego obok cmentarza posiadałby prawo do odrzucenia treści normy powszechnie obowiązującej, przez wyraz swej woli mógłby się narazić na konsekwencje wynikające z niedochowania norm prawnych strzegących regulacji o charakterze sanitarnym. Warto przy tym zauważyć, że nawet w treści § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. prawodawca wypowiada się, że nowe prawo nie ma zastosowania do starych cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, ale pod warunkiem, że właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. A zatem podmioty dysponujące cmentarzami są ograniczone w prawie dobrze nabytym do granic kolizji z wartościami sanitarnymi. Z tego też wynika, że w relacji wartościami sanitarnymi dla, których istniejący cmentarz byłby zagrożeniem, ustawodawca za mniejszą wartość uznaje cmentarz. Nie można więc przyjąć, że jednostka w swoich zamierzeniach inwestycyjnych może domagać się od organów administracyjnych, aby odchodziły od norm strzegących w sposób powszechnie obowiązujący i uniwersalny bezpieczeństwa sanitarnego. W odniesieniu do argumentu skarżącego, że rozporządzenie nie ma zastosowania do starych cmentarzy a w konsekwencji do lokowania nowych obiektów w okolicy starych cmentarzy, trzeba wskazać, że treść § 7 rozporządzenia wypowiada się tylko o swoistej, wyżej opisanej, ochronie starych cmentarzy. Trzeba zarazem dodać, że skoro ustawodawca wypowiedział się w upoważnieniu ustawowym, że rozporządzenie ma określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, to tym samym zezwolił na wprowadzenie tych odległości ograniczając tym samym sposób przeznaczenia nieruchomości znajdujących się w obrębie kwalifikowanych prawem odległościach. Zaprezentowana wykładnia stanowi wynik wykładni językowej, zweryfikowanej wykładnią celowościową, funkcjonalną i systemową. Z uwagi na naturę prawa administracyjnego, które składa się z dziesiątek ustaw szczególnych, zwanych też w odpowiednich kontekstach odrębnymi, doktryna i orzecznictwo poodnoszą, że normy tego prawa powinny być wykładane przy użyciu wszelkich dyrektyw interpretacyjnych, gdyż tylko taka wykładnia odzwierciedli pełne znaczenie wykładanej normy. Wobec powyższych ustaleń i wyjaśnień, Sąd przyjmuje, że treść przedmiotowego rozporządzenia stanowi przepisy odrębne, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem wobec powyższych ustaleń Sąd nie podziela zarzutów skargi, jest zdania, że wskazane przepisy stanowią przepisy odrębne w myśl ww. art. 61 u.p.z.p., wykładnia stanu prawnego dokonana przez organy jest prawidłowa i dokonana z poszanowaniem równości wobec prawa, w myśl powszechnie obowiązującego charakteru wskazanych norm sanitarnych. Fakt faktycznego zabudowania okolic cmentarza znajduje się poza zakresem kontroli Sądu. Sąd kontroluje sprawę, która została zindywidualizowana i skonkretyzowana wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Poza kontrolą Sądu są także rozmowy prowadzone przez skarżącego z organami administracyjnymi. Rozwijając odpowiedź na zarzuty skargi Sąd stwierdza, że stanowisko zajęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji w przedmiocie stosowania przepisów powoływanego rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, jako przepisów odrębnych, znajduje pełne oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym w analogicznych, jak w kontrolowanej sprawie, stanach faktycznych. Zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium znajduje dodatkowo oparcie również w poglądach doktryny i komentarzach. Zatem nie jest to, wbrew zarzutom skargi, powoływanie się przez Kolegium na wybiórcze orzecznictwo. W trafnie przywołanym przez Kolegium, licznym orzecznictwie sądowym, którego tezy skład rozpoznający podziela w całej rozciągłości, jednoznacznie przyjmuje się, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli planowana inwestycja położona jest w pobliżu cmentarza. Stosując i wyjaśniając przy tym zasady interpretacji sądy przyjmują bowiem, że przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów w zakresie lokalizacji nowych cmentarzy i ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, ale również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, tj. gdy w sąsiedztwie już istniejących cmentarzy planowana jest nowa zabudowa w odległościach mniejszych, niż określone w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 18.12.2012 r. sygn. II OSK 1518/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.03.2011 r. sygn. II SA/Lu 876/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.09.2011 r. sygn. II SA/Kr 1049/11). Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zarzuty skargi, iż Kolegium niesłusznie przyjęło, że przepisy powoływanego rozporządzenia stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy organy dokonują oceny w przedmiocie m. in. lokalizacji planowanego zamierzenia z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych. Stąd też trudno, aby przy takiej ocenie pominąć fakt usytuowania terenu inwestycji w bliskiej odległości od terenu cmentarza i tym samym pominąć, jako przepisy odrębne, przepisy dotyczące wymaganych odległości w tym zakresie. Zatem zarzut skargi, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo wątpliwości interpretacyjnych oraz braku wyraźnej podstawy prawnej, jest oczywiście bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Kolegium zasad wykładni wyjaśnić należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych również i w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości. W przywołanym wcześniej wyroku z dnia 18.12.2012 r. sygn. II OSK 1518/11 NSA bezspornie stwierdził, że przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych, byłoby nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Zdaniem NSA, które skład podziela, przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. W konsekwencji NSA przyjął, że celem wydania rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, było m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Stąd też w ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Kolegium zasad wykładni poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej na niekorzyść Strony, nie są słuszne. Dodać w tym miejscu należy, że powyższe wyjaśnienia stanowią jednocześnie ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących zastosowania przez Kolegium przepisów powoływanego rozporządzenia z mocą wsteczną, gdyż zdaniem skarżącego norma kompetencyjna odnosi się tylko do lokowania nowych cmentarzy, nie zaś do cmentarzy już istniejących w relacjach do nowobudowanych w ich okolicach obiektów. W przedmiocie natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania i nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to w ocenie Sądu także nie są one zasadne. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób wyczerpujący i pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium zawiera właściwe uzasadnienie faktyczne, jak i prawne i spełnia wymogi art. 107 k.p.a.. Warto w tym miejscu dodać - powołując się na stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 07.04.2011 r. sygn. II OSK 367/10 - że odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy (podobnie WSA w Warszawie z dnia 12.03.2012 r. sygn. I SA/Wa 1565/11). Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja SKO w [...] wykazuje, że organ prawidłowo dokonał aktu zastosowania prawa w sprawie po raz drugi, z takim samym wynikiem jak organ I instancji. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i prawne w kontrolowanej sprawie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.