II GSK 2986/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1577/15 w sprawie ze skargi Spółki A (obecnie: [...]) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zobowiązania do zmiany oferty ramowej po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Spółki A na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1577/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę Spółki A (dalej: skarżąca), uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zobowiązania do zmiany oferty ramowej po wznowieniu postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes UKE, działając m.in. na podstawie art. 24 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 25 ust. 2 i 4, art. 34, art. 36, art. 37, art. 38, art. 40, art. 42 ustawy z 16 lipca 2014 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Pt): 1) ustalił, że na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym nie występuje skuteczna konkurencja, 2) wyznaczył poprzednika prawnego skarżącej (Spółka A) jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym oraz 3) nałożył na poprzednika prawnego skarżącej obowiązki regulacyjne w zakresie niezbędnym do zapewnienia dostępu do jego infrastruktury służącej do świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym, a w szczególności nałożył obowiązek polegający na przygotowaniu i przedstawieniu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym. Poprzednik prawny skarżącej wykonał obowiązki nałożone w decyzji z [...] listopada 2006 r. Następnie decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 43 ust. 2 Pt, zobowiązał poprzednika prawnego skarżącej do przygotowania zmiany oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych lub telewizyjnych. Poprzednik prawny skarżącej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] stycznia 2010 r. Przed rozpatrzeniem tegoż wniosku, Prezes UKE decyzją z [...] października 2010 r. ponownie ustalił, że: 1) na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym nie występuje skuteczna konkurencja, 2) wyznaczył poprzednika prawnego skarżącej jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym oraz 3) utrzymał ciążące na poprzedniku prawnym skarżącej obowiązki regulacyjne, m.in. obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej. Decyzją z [...] października 2010 r. Prezes UKE uchylił w części decyzję z [...] stycznia 2010 r. i w tym zakresie rozstrzygnął co do istoty sprawy, natomiast w pozostałej części utrzymał wspomnianą decyzję w mocy. Decyzja z [...] października 2010 r. stała się prawomocna, ponieważ WSA w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2662/10) oddalił skargę na to rozstrzygnięcie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1981/11) oddalił skargę kasacyjną poprzednika prawnego skarżącej. Wyrokiem z [...] października 2011 r. (sygn. akt [...]) Sąd Apelacyjny w [...] prawomocnie uchylił decyzję Prezesa UKE z [...] listopada 2006 r. Natomiast Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKiK) postanowieniem z [...] marca 2012 r. (sygn. akt [...]) wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa UKE z [...] października 2010 r. Pismem z 20 lutego 2013 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2010 r., domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2010 r. Podniosła, że z uwagi na prawomocne uchylenie decyzji Prezesa UKE z [...] listopada 2006 r. zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa). Prezes UKE wznowił postępowanie, ale decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił uchylenia swoich decyzji z [...] stycznia i [...] października 2010 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. Uznał, że okoliczność uchylenia decyzji z [...] listopada 2006 r. nie może przemawiać za uchyleniem decyzji z [...] stycznia i z [...] października 2010 r., ponieważ podstawą decyzji zobowiązujących do przygotowania zmiany oferty ramowej nie była decyzja z [...] listopada 2006 r., lecz zastępująca ją decyzja z [...] października 2010 r., która - zgodnie z istotą regulacji rynku w formule ex-ante - uwzględniała najnowszą analizę rynku. Prezes UKE zwrócił uwagę, że decyzja z [...] października 2010 r. nie została uchylona ani zmieniona, natomiast wstrzymanie jej wykonania przez SOKiK nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżącą złożyła do WSA skargę na decyzję Prezesa UKE z [...] kwietnia 2015 r. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa przez odmowę uchylenia decyzji z [...] stycznia i [...] października 2010 r., pomimo że decyzje te zostały wydane w oparciu o decyzję Prezesa UKE z [...] listopada 2006 r., która została uchylona prawomocnym wyrokiem. Skarżąca stwierdziła, że źródłem obowiązku z art. 42 Pt była wyłącznie decyzja z [...] listopada 2006 r., natomiast decyzja z [...] października 2010 r. jedynie utrzymywała obowiązek nałożony decyzją z [...] listopada 2006 r. WSA uwzględnił skargę. Sąd stwierdził, że sednem przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa jest to, aby obejmowana procedurą wznowienia postępowania decyzja administracyjna została wydana "w oparciu" o rozstrzygnięcie organu bądź sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Związek, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 8 kpa, można zobrazować jako sekwencję "działań prawnych" organu, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania pierwszej decyzji). WSA nie podzielił stanowiska Prezesa UKE, że decyzja z [...] października 2010 r. - jako decyzja zobowiązująca do przygotowania zmiany oferty ramowej na podstawie art. 43 ust. 2 Pt - miała oparcie w decyzji z [...] października 2010 r. WSA wziął pod uwagę akcentowaną przez Prezesa UKE specyfikę regulacji rynku telekomunikacyjnego, polegającą na tym, że każdorazowym źródłem obowiązków regulacyjnych jest najbardziej aktualna decyzja SMP, bowiem każda decyzja SMP jest wydawana w związku z aktualną analizą rynku właściwego, a każdy obowiązek regulacyjny ma stanowić odpowiedź na zidentyfikowane w takiej decyzji aktualne problemy rynkowe. Niemniej jednak WSA uznał, że w niniejszej sprawie nie ma dowodów, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2010 r. organ uwzględnił inne okoliczności, niż te, które wprost wynikają z decyzji z [...] listopada 2006 r. Tylko z decyzji z [...] listopada 2006 r. Prezes UKE czerpał bowiem wiedzę o określonych okolicznościach stanu faktycznego i opierając się na tej decyzji, a także uwzględniając stosunki nią ukształtowane, orzekł o obowiązkach skarżącej w decyzji z [...] października 2010 r. W konsekwencji WSA uznał, że pomiędzy decyzją z [...] października 2010 r. i decyzją z [...] listopada 2006 r. zachodzi prawnie doniosły związek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. WSA podkreślił, że tak znaczenie decyzji z [...] listopada 2006 r. dla sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2010 r. rozumiał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1982/11). Natomiast przyjęcie stanowiska wynikającego z zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do sytuacji, w której wyrok sądu powszechnego uchylający decyzję z [...] listopada 2006 r. pozostawałby bez znaczenia dla powiązanej z nią ściśle sprawy zobowiązania do przygotowania zmiany oferty ramowej. Prezes UKE złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Prezes UKE zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 ppsa przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, w której została wydana uchylona przez WSA decyzja z [...] kwietnia 2015 r., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 206 ust. 1 Pt przez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w dniu wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do uchylenia decyzji z [...] stycznia i [...] października 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że z art. 21 ust. 5 Pt (w brzmieniu obowiązującym przed 21 stycznia 2013 r.) wynikało, że Prezes UKE przeprowadzał regularnie analizę właściwych rynków, nie rzadziej jednak niż co 2 lata. Z uwagi na to już na etapie wydawania decyzji z [...] października 2010 r. decyzja z [...] listopada 2006 r. został niejako "zastąpiona" przez decyzję z [...] października 2010 r. W dniu [...] października 2010 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z [...] października 2010 r., na mocy której został utrzymany w stosunku do skarżącej obowiązek regulacyjny w postaci stosowania oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym. Doszło zatem do kontynuacji dotychczasowego porządku regulacyjnego, a co za tym idzie uchylenie decyzji z [...] listopada 2006 r., które miało miejsce już po wydaniu decyzji z [...] października 2010 r., nie może być traktowane jako spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W odpowiedzi skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, skarżąca stwierdziła w szczególności, że ograniczenie się przez WSA w treści wyroku do wskazania, iż niedopuszczalny jest jeden z dwóch potencjalnych sposobów załatwienia sprawy oznacza, że automatycznie, bez konieczności określania tego sposobu, wiadomym jest w jaki sposób Prezes UKE powinien prowadzić powtórne postępowanie. Skarżąca stwierdziła ponadto, że uchylenie decyzji z [...] listopada 2006 r. oznacza, iż w obrocie prawnym nie pozostaje już decyzja, która nakładałaby na skarżącą obowiązek z art. 42 Pt. Decyzja z [...] października 2010 r. samodzielnie tego obowiązku na skarżącą nie nakłada, a jedynie utrzymuje obowiązek nałożony decyzją z [...] listopada 2006 r. Skarżąca oświadczyła przy tym, że analogiczne stanowisko zajął SOKiK w wyroku z [...] lipca 2015 r. (sygn. akt [...]), uchylając decyzję z [...] października 2010 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, stwierdzając, że WSA prawidłowo uznał, iż decyzja, której uchylenia skarżąca domagała się w postępowaniu wznowieniowym, była powiązana z decyzją SMP z 2006 r. Dodał, że aktualnie prawomocnie uchylona jest również decyzja SMP z 2010 r. Natomiast pełnomocnik Prezesa UKE (radca prawny) poparł skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc w szczególności, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały zawarte wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając WSA naruszenie przepisów postępowania. Skarga kasacyjna okazała się zasadna, albowiem trafny okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku i zaniechanie wskazania wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, w której została uchylona zaskarżona do WSA decyzja. W tym miejscu wskazać należy, że art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 ppsa może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, treść tego, jak i dalej powoływanych wyroków, jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07). Elementem konstrukcyjnym są, w przypadku gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, że w uzasadnieniu wyroku szczególne miejsce i znaczenie zajmuje podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wytyczne co dalszego postępowania są niejako dalszym ciągiem oceny prawnej i jej konsekwencją. Wytyczne te to wskazania dotyczące sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy mające na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wytyczenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2368/16; z 13 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1099/05). Podkreśla się także, że brak wytycznych, ze względu na ich znaczenie dla ponownego rozpoznania sprawy, stanowi skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, gdyż tego rodzaju wadliwość nie może być sanowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niesporne jest, że WSA w zaskarżonym wyroku dokonując oceny postępowania, po wznowieniu postępowania administracyjnego (postanowieniem Prezesa UKE z [...] września 2013 r.), zakończonego decyzją ostateczną Prezesa UKE z [...] października 2010 r., uznał, że między tą decyzją a decyzją z [...] listopada 2006 r. zachodzi prawnie doniosły związek, o którym mowa w art. 148 § 1 pkt 8 kpa. To zdaniem WSA było już wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. WSA nie wyjaśnił natomiast w jaki sposób organ ma postąpić po tym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Poprzestanie wyłącznie na stwierdzeniu, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości, o których mowa w art. 145 § 1 ppsa nie było wystarczające w sprawie, w której postępowanie administracyjne toczyło się w granicach zakreślonych artykułem 149 § 2 kpa, a więc nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale również, w przypadku pozytywnego stwierdzenia takiej przesłanki, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania z [...] września 2013 r. otworzyło bowiem dopiero postępowanie rozpoznawcze wznowionego postępowania, które nie ogranicza się do stwierdzenia przesłanki wznowienia. W tym też sensie zarzut wskazany w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, należało uznać za zasadny. Natomiast za przedwczesne – w sytuacji uwzględnienia zarzutu opartego na treści art. 141 § 4 ppsa, wobec wadliwości uzasadnienia wyroku - uznać należało zarzuty w zakresie pozostałych podstaw kasacyjnych, podniesione w drugim punkcie petitum skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA uwzględni ten zakres postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa, a w którym zapadła kontrolowana przez niego decyzja, a w wyroku zawrze wytyczne dla organu, w przypadku, gdy wynik tej kontroli będzie w dalszym ciągu negatywny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzajac od skarżącej na rzecz Prezesa UKE 460 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, na które składaja się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA (360 zł).