I OSK 1256/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1011/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 1011/15 wydanym w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego w M. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 14 sierpnia 2015 roku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1). Natomiast w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy Sąd umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 2). Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach 1 i 2 sentencji, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej w wyniku czego uznano, że nieznajomość przepisów dotyczących tego prawa skutkująca niewłaściwą realizacją wniosku nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia organowi grzywny oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie przez nierozważenie twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że błędne zinterpretowanie wniosku przez organ nie pozwala przypisać mu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że organ wykazał się nieznajomością przepisów o randze konstytucyjnej oraz przepisów długo już funkcjonującej w obrocie prawnym ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że błędna interpretacja przedmiotowego zagadnienia przez organ nie mogła wynikać z zawiłości przepisów, bowiem zarówno ich treść, jak i ugruntowane orzecznictwo jednoznacznie przesądzają o tym, jak należało rozpoznać złożony w sprawie wniosek. W ocenie autora skargi kasacyjnej niezwykle ważne jest też to, że tych uchybień dopuścił się prokurator rejonowy, który kieruje jednostką odpowiedzialną za ściganie osób naruszających prawo oraz dba o przestrzeganie zasady praworządności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia niesłuszne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że wpływ na nieprawidłowe załatwienie wniosku miało jego niestaranne sformułowanie. Stowarzyszenie wskazało, że identyczny wniosek skierowało do wszystkich prokuratur rejonowych w kraju i tylko kilka miało problem z jego interpretacją. Co więcej, jeśli taki problem rzeczywiście by się pojawił, to organ powinien zwrócić się o doprecyzowanie złożonego wniosku, czego jednak nie uczynił. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej za obejście prawa trzeba uznać fakt, że organ, pomimo uznania zasadności skargi, nie uwzględnił jej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w zakresie jej uzasadnienia nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Na przykład w lakonicznym uzasadnieniu naruszenia przepisów postępowania (dotyczącym trzech zarzutów) autor skargi kasacyjnej nawet ich nie podał, trudno zatem dociec, które jego fragmenty związane są z naruszeniem poszczególnych przepisów. Z prawidłowych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w dniu 14 sierpnia 2015 r. wniosło do Prokuratora Rejonowego w M. wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Na zasadzie art. 61 konstytucji wnosimy o udostępnienie skanów postanowień wydanych w latach 2012, 2013, 2014, 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.". Dnia 20 sierpnia 2015 r. Prokurator Rejonowy odmówił udzielenia żądanej informacji powołując się na nieokreślenie rodzaju żądanych postanowień, oraz że udostępnienie żądanych postanowień nie jest możliwe jakimkolwiek innym podmiotom niż wymienione w art. 156 § 1 k.p.k. (mylnie określonego jako kk). W reakcji na wniesioną dnia 14 września 2015 r. przez Stowarzyszenie skargę, pismem z dnia 21 września 2015 r. Prokurator Rejonowy poinformował skarżące Stowarzyszenie, że we wskazanym we wniosku okresie nie prowadzono spraw o przestępstwo z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność Prokuratora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Istota skargi kasacyjnej ze względu na jej ograniczony zakres, sprowadza się do żądania stwierdzenia, że bezczynność Prokuratora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji do wymierzenia mu grzywny. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. w stanie prawnym z dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sąd administracyjny, uznając że miała miejsce bezczynność, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu określa zaś, że sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia bezczynności organu, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też w zakresie oceny charakteru bezczynności. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym art. 149 § 1a p.p.s.a. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Sąd musi wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, publ. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie też wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 237/15, publ. CBOSA). Podsumowując stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. CBOSA). Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy o 21 dni. W myśl art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W tej materii zauważyć należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaniechanie organu było zamierzone, czy miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W wadliwym działaniu Prokuratora nie było złej woli a jedynie, błędna interpretacja prawa. Wbrew twierdzeniu skarżącego Stowarzyszania, przepisy Konstytucji RP regulujące prawo dostępu do informacji publicznej i ustawy o dostępie do informacji publicznej (obowiązującej już od kilkunastu lat) nie precyzują w sposób oczywisty dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowań karnych dla podmiotów niebędacych ich uczestnikami, szczególnie w kontekście uregulowania zawartego w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 156 k.p.k. na który powołał się początkowo Prokurator Rejonowy. Zatem nie można Prokuratorowi zarzucić nieznajomości prawa, a co najwyżej jego wadliwe zastosowanie. Nie sposób także zgodzić się z tym, że stanowisko Prokuratora jako organu odpowiedzialnego za ściganie osób naruszających prawo oraz dbającego o przestrzeganie zasad praworządności, wynikające z niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi o jego bezczynności rażąco naruszającej prawo. Nawet od tego typu organu nie sposób wymagać wyśmienitej znajomości wszystkich dziedzin prawa, także tych, które rzadko stosuje w swojej praktyce, i które charakteryzują się znacznym stopniem skomplikowania, szczególnie dla osób nie stykających się na co dzień z tego typu problematyką. Do tych dziedzin prawa zaliczyć należy regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej. Zauważyć też należy, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia nie był precyzyjny. Nie określał rodzaju żądanych postanowień. A jak to wskazał Sąd pierwszej instancji, są wątpliwości, czy każdy rodzaj postanowień wydanych w postępowaniach przygotowawczych stanowi informację publiczną. Przy tym pamiętać należy, że podmiot zobowiązany niezwłocznie podjął czynności związane z załatwieniem wniosku, tj. odpowiedział na wniosek – choć jego stanowisko było błędne. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się też z zarzutem obejścia prawa przez Prokuratora, przez to, że nie uwzględnił skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze przepis ten stanowi, że organ może uwzględnić skargę. Zatem Prokurator nie był zobowiązany do uwzględnienia skargi we własnym zakresie, jeżeli miał wątpliwości co do jej zasadności. Po wtóre, Prokurator prezentował i prezentuje stanowisko, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa a zarazem brak było podstaw do wymierzenia grzywny. Zatem brak było z jego strony podstaw do uwzględnienia skargi w całości, co stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. jest warunkiem koniecznym do zastosowania autokontroli przez Prokuratora. Wszystkie podane wyżej okoliczności sprawiają, że trudno w sprawie twierdzić, iż wystąpiła w niej bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagająca napiętnowania. W każdym razie skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie wykroczyło poza ramy swobody sędziowskiej w tym zakresie. W konsekwencji za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Stowarzyszenie w uzupełnieniu skargi wnioskowało także o wymierzenie Prokuratorowi grzywny. Wniosek ten podtrzymuje w skardze kasacyjnej, chociaż go szerzej nie uzasadnia. Odnosząc się do tegoż wniosku, który Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony, podkreślić należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. jest znaczny upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga zatem fakt, iż skarżące Stowarzyszenie na udzielenie prawidłowej informacji publicznej czekało tylko 35 dni, kiedy to organ poinformował Stowarzyszenie, że nie wydawał żądanych postanowień, ponieważ nie prowadził spraw z art. 23 u.d.i.p. Ponadto, jak już wyżej wykazano, organ pozostawał w bezczynności, która nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Dlatego w ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie jest uzasadnione nałożenie na organ grzywny. Okoliczności sprawy, szczególnie szybka zmiana nieprawidłowego stanowiska zajętego przez Prokuratora w pierwszym piśmie skierowanym do Stowarzyszenia, skutecznie usunęła negatywne skutki wynikające z jego wcześniejszej bezczynności. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy czynią zbędnym dyscyplinowanie Prokuratora Rejonowego w M. dodatkowym nakładaniem na niego grzywny. W konsekwencji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie poprzez nierozważenie twierdzeń w nim zawartych w szczególności pominięcie kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę". Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił tego zarzutu, nawet nie podał do jakich kwestii nie odniósł się Sąd pierwszej instancji i jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. To uniemożliwia Sądowi drugiej instancji odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu, czyniąc go nieskutecznym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.