II OSK 1578/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/15, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2015 r., którą organ II instancji uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] stycznia 2015 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] w miejscowości B. Ś., na działce nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ i instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 3 grudnia 2014 r. oględzin organ I instancji ustalił, że na ww. działce jest zlokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej, wybudowana w roku 2012. Wysokość trzonu stacji wynosi 53,1 m, natomiast całkowita wysokość stacji - 54,55 m. Na stacji bazowej w dniu kontroli stwierdzono zamontowanie 9 sztuk anten sektorowych oraz 3 sztuki anten radioliniowych wraz z infrastrukturą techniczną. W trakcie oględzin przedstawiciel spółki [...] oświadczył, iż anteny sektorowe w ilości 6 sztuk zostały zainstalowane w lipcu 2013 r., natomiast 2 anteny radioliniowe - w sierpniu 2014 r. i zgodnie z kwalifikacją przedsięwzięcia dla tej stacji, nie podlega ona konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Umarzając postępowanie organ przywołał art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i stanął na stanowisku, iż w sprawie nie doszło do naruszeń prawa, gdyż inwestor posiada ostateczne pozwolenie na budowę, wydane w roku 2011 przez Starostę Wadowickiego, utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] w roku 2012 oraz ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej. Wykonane w latach 2013 i 2014 prace na stacji stanowią części składowe urządzenia technicznego i polegały na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń radiokomunikacyjnych. Organ uznał, że brak jest podstaw do uzyskania zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż obowiązek taki istnieje w razie projektowania urządzenia przekraczającego limit 3 metrów wysokości, a w rozpatrywanej sytuacji zamontowane urządzenia nie naruszają powyższego przepisu (wysokość urządzeń 1,93 m i 1,34 m). Ponadto organ wskazał, iż w aktach administracyjnych znajduje się dokument pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia" opracowany w lipcu 2013 r., z którego wynika, że "rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". We wniesionym odwołaniu Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 6 w związku z art. 33 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego podnosząc, że organ błędnie przyjął, że zwiększenie mocy anten, które w istocie powodują zmianę parametrów technicznych oraz użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, nie wymaga zgłoszenia i to bez wyjaśnienia, czy anteny są częścią, czy też nie, istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że do dokonania rozbudowy masztu antenowego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzucono także, że organ zaniedbał przeprowadzenia stosownych obliczeń w zakresie kumulacji promieniowania, celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko. Uchylając decyzję objętą odwołaniem i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że elementy stacji bazowej, czyli m.in. anteny na maszcie, tworzą całość techniczno-użytkową o funkcji nadawczo-odbiorczej, wchodzącą w skład systemu sieci telekomunikacyjnej. Stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi zatem, włącznie z instalacjami i urządzeniami, odrębną pod względem technicznym, lecz integralną część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych czyli budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Definicja urządzenia budowlanego wskazana w art. 3 pkt 9 tej ustawy nie dotyczy bowiem stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 371/13, zgodnie z którym wykonywane kolejno na przestrzeni dziesięciu lat roboty budowlane polegające na instalowaniu anten należy zakwalifikować jako rozbudowa wieży wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Do dokonania rozbudowy budowli jaką jest wieża (maszt antenowy) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, w celu stwierdzenia, czy doszło do rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej, zdaniem organu odwoławczego konieczne jest ustalenie, czy uległy zmianie jej charakterystyczne parametry. Do akt niniejszego postępowania nie została jednak dołączona dokumentacja związana z udzieleniem [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz związana z udzieleniem pozwolenia na jej użytkowanie. Zapisy zawarte w protokole oględzin nie przesądzają o charakterze wykonanych robót budowlanych. Tym samym zebrany materiał dowodowy nie pozwala na bezsporne ustalenie kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii legalnego stanu pierwotnego stacji bazowej oraz porównanie go ze stanem istniejącym obecnie, przez co nie jest możliwym ostateczne ustalenie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż organ I instancji winien również zbadać, czy wykonane roboty spowodowały, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.), inwestycja ta należy do katalogu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź też potencjalnie na nie oddziaływać. Odnosząc się do przyjętego przez organ I instancji kręgu stron MWINB uznał, iż w prowadzonym ponownie postępowaniu konieczna jest jego weryfikacja. Z akt postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika bowiem, na jakiej podstawie PINB przyznał przymiot strony wyłącznie inwestorowi oraz wnoszącemu odwołanie Stowarzyszeniu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] spółka z o.o. w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, w tym nie określono jednoznacznie, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu decyzji I instancji, 2) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowych ustaleń faktycznych organu II instancji, brak wskazania przyczyn odmowy wiarygodności dokumentu pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" przedłożonego przez stronę skarżącą, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, iż zainstalowanie urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej na istniejącej wieży stanowiło rozbudowę obiektu budowlanego, jak również brak wyjaśnienia zasadności zastosowania przepisu uznanego za podstawę prawną wydanej decyzji, 3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do władzy publicznej; - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez [...] polegały na instalowaniu urządzeń o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym; 2. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, ale - jako instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym – były objęte zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżąca szeroko rozwinęła stawiane zarzuty i w konsekwencji wyraziła pogląd, że instalacja urządzeń w postaci instalacji radiokomunikacyjnej o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na istniejącej budowli, tj. wolnostojącej wieży stalowej, która miała miejsce w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, nie wymagała uzyskania jakichkolwiek pozwoleń, ani zgłoszenia robót budowlanych, gdyż znajdowała oparcie w treści normy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a. i za zasadną uznał konkluzję organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad procedowania co, z uwagi na charakter sprawy, mogło mieć wpływ na treść decyzji objętej odwołaniem. Słusznie organ wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu jest konieczna weryfikacja kręgu stron postępowania. Organ I instancji nie dokonał ustaleń i rozważań co do włączenia do kręgu stron chociażby właścicieli nieruchomości leżących w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w miejscowości B. Ś., na której znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej. Z akt postępowania pierwszoinstancyjnego, ani z uzasadnienia decyzji I instancji w żaden sposób nie wynika, dlaczego PINB ograniczył krąg stron tylko do inwestora i Stowarzyszenia. Tymczasem z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę tej stacji bazowej wynika, że krąg stron był szerszy. Mimo, że w niniejszej sprawie nie musi on być tożsamy z kręgiem stron w sprawie o pozwolenie na budowę, to jednak winien być rozważony i uzasadniony przez organ I instancji. Dokonując oceny charakteru zmian przeprowadzonych przez stronę skarżącą Sąd I instancji podkreślił, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wykonana w roku 2013 i 2014 inwestycja nie jest budowlą, ani budową w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15, który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne. Elementy te powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń w postaci anten radiokomunikacyjnych będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość urządzenia będzie przekraczać 3 m. Art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego dodatkowo precyzuje, że chodzi tu również o urządzenia będące zarówno konstrukcją wsporczą, jak i instalacją radiokomunikacyjną. Do urządzenia w postaci anten, ma zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Jak wynika z ustaleń organu wysokość zamontowanych urządzeń to 1,93 m oraz 1,34 m, zatem ich montaż nie wymagał dokonania zgłoszenia. Zdaniem Sądu, wykonywanie robót budowlanych w postaci instalowania urządzeń na obiektach budowlanych nie wymagało także uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że pozwolenie na budowę nie było wymagane przy instalowaniu wszelkiego rodzaju urządzeń, jeśli mają być posadowione na obiektach budowlanych. Mimo, że w rozpoznawanej sprawie chodziło jedynie o zainstalowanie na istniejącej stacji bazowej dodatkowych anten, na wysokości mniejszej niż 3 m, organ I instancji w ogóle nie ustalił i nie wyjaśnił, czy nie została spełniona dyspozycja art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że wprawdzie sama stacja bazowa została przez inwestora zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, organ I instancji nie dokonał analizy ww. decyzji, szczególnie w kontekście dopuszczalnej kumulacji oddziaływań anten, a w konsekwencji, czy montaż nowych urządzeń nadawczych - anten sektorowych i radioliniowych jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji powołał się jedynie na dokument pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia", opracowany w lipcu 2013 r., jednakże po instalacji dodatkowych anten nie dokonano pomiarów - zgodnie z metodyką pomiaru pól elektromagnetycznych w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1833) i nie ustalono, czy na terenie otaczającym przedmiotową zmodyfikowaną o dodatkowe anteny stację, nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności, a przebywanie ludności nie podlega ograniczeniom. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zbadać, czy wykonane roboty związane z przedmiotową stacją bazową spowodowały, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja ta należy do katalogu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź też potencjalnie na nie oddziaływać. W konkluzji Sąd podkreślił, że organ odwoławczy zasadnie uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, a przeciwko dokonaniu przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej i w konsekwencji wydaniu orzeczenia reformatoryjnego przemawiała przede wszystkim zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 k.p.a. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie wyroku z 9 lutego 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o umorzeniu postępowania została wydana w postępowaniu odwoławczym, w którym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie przez Sąd I instancji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji, stosując art. 138 § 2 k.p.a., nie ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji przeprowadził merytoryczną kontrolę decyzji wydanej przez organ I instancji (zakwalifikowanie robót skarżącej jako "rozbudowy" obiektu budowlanego), podczas gdy dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, skoro w ocenie MWINB decyzja organu I instancji, wydana została bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli, a tym samym przedwczesna była kwalifikacja prawna robót budowlanych, których dotyczyło postępowanie legalizacyjne; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał za prawidłowe twierdzenie organu odwoławczego, że w sprawie nie ustalono właściwie stron postępowania, a także wobec braku wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na podstawie których poczynił ustalenie, iż po instalacji dodatkowych anten nie dokonano wymaganych prawem pomiarów pola elektromagnetycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, oraz jakie znaczenie miałoby mieć dokonanie tych pomiarów dla oceny czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko i obszaru jej oddziaływania organ administracji I instancji naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem Sąd I instancji błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów znajdujących się w aktach sprawy, takich jak "Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska", "Dokumentacja techniczno-formalna stacji bazowej" z dnia 26 września 2014 r., a także "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", jest potrzebne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone oraz ewentualnie jakich dowodów nie przeprowadzono, a także dlaczego te dowody są niewystarczające i jakie zastrzeżenia ma do ich treści; 5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także normy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) z uwagi na nie przeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, gdyż pomimo naruszenia w toku odwoławczego postępowania administracyjnego wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego przez MWINB w Krakowie, Sąd I instancji oddalił skargę spółki, II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 6. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż organ I instancji winien uwzględnić ten przepis w toku rozpatrywania sprawy, podczas gdy inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie spełnia przesłanek w nim wskazanych; 7. § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, z uwagi na błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem rozporządzenie z 2004 r. w ogóle nie ma zastosowania do inwestycji realizowanej po dniu 15 listopada 2010 r., a tym samym do przedmiotu niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, przy pomocy których można ustalić obszar zasięgu pól elektromagnetycznych, z podaniem informacji, w oparciu o jakie dane obszar taki mógł być naniesiony. Informacje przydatne w tym zakresie znajdują się w części opisowej dokumentu zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz w tabeli numer 1, a także rysunkach numer 1 i 2 stanowiących jego część składową. W części opisowej zawarto m.in. opis przedsięwzięcia ze szczegółowym podaniem parametrów anten sektorowych, wysokości zawieszenia, tiltów itp., a następnie przedstawiono wyniki obliczeń. Także ze "Sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska", które są przeprowadzane w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, wynika, że "zestawione powyżej wyniki pomiarów wskazują, że w żadnym punkcie wokół obiektu i w miejscach przebywania ludności nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne". Zatem nie było podstaw do twierdzenia, aby ktokolwiek, poza inwestorem, miał być stroną niniejszego postępowania. Dokumenty te znajdują się w aktach sprawy na podstawie których Sąd I instancji kontrolował decyzje wydane w niniejszej sprawie, a zamiast je zweryfikować, snuje dywagacje czy może ktoś w kontekście kręgu stron postępowania nie został pominięty i na tej podstawie uznaje, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji. Nie jest to prawidłowe sprawowanie kontroli decyzji administracyjnych pod kątem legalności, gdyż Sąd nie weryfikuje akt sprawy na podstawie których winien orzekać, a jedynie opiera swoje twierdzenia na podstawie przypuszczeń. Tożsama sytuacja tyczy się okoliczności, czy zgodnie z przepisami odrębnymi inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie, czy wymaga uzyskania decyzji środowiskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji w tym zakresie oparł się na treści dokumentu prywatnego w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" sporządzonego przez dwóch specjalistów, z którego wynika, że rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Fakt, że jest to dokument prywatny, nie może sam z siebie dyskwalifikować jego wartości dowodowej. Twierdzenia Sądu I instancji oraz organu odwoławczego pomijają i ignorują w tym zakresie akta sprawy i treść znajdującego się w nim dokumentu prywatnego. Poza tym Sąd I instancji naruszył postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez czynienie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które są oparte o nieobowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź w ogóle w żadnych przepisach nie znajdują oparcia (choćby stanowisko, że stroną przedmiotowego postępowania mają być właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której roboty były wykonywane). Skarżący kasacyjnie podniósł, że dołączył do skargi kasacyjnej jedno z wielu sprawozdań z pomiarów pól elektromagnetycznych dokonanych dla tej instalacji radiokomunikacyjnej, a wykonanych w dniu 16 czerwca 2015 r., potwierdzających, że nietrafne było twierdzenie Sądu I instancji, że po instalacji dodatkowych anten nie dokonano pomiarów. Spółka podkreśliła, że wyniki pomiarów każdorazowo przekazuje wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, którzy nigdy w tym zakresie nie mieli jakichkolwiek zastrzeżeń. W piśmie procesowym z 9 maja 2018 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, choć uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie jest wolne od wad. W szczególności rację ma autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie dowodów, na których oparł twierdzenie, że "po instalacji dodatkowych anten nie dokonano pomiarów zgodnie z metodyką pomiaru pół elektromagnetycznych (...) i nie ustalono, czy na terenie otaczającym przedmiotową zmodyfikowaną o dodatkowe anteny stację nie występują natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności, a przebywanie ludności nie podlega ograniczeniom." Ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia" sporządzonego w lipcu 2013 r., na który zresztą powołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika, że celem opracowania było dokonanie oceny, czy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozpatrywana stacja bazowa będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na str. 7 tego dokumentu zamieszczono tabelę 1 opisującą konfigurację 12 anten sektorowych zamontowanych na badanej stacji bazowej, przedstawiono także w formie graficznej wyniki obliczeń obrazujące przebiegi osi głównych wiązek promieniowania poprowadzonych od środków elektrycznych poszczególnych anten sektorowych i sformułowano wnioski końcowe. W opracowaniu podkreślono także, że z uwagi na fakt, że rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. uwzględnia jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo w osi głównej wiązki promieniowania anteny, z wyłączeniem radiolinii (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8), badaniu poddano wyłącznie anteny sektorowe operatora. W aktach znajduje się także "Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska" przeprowadzonych 30 października 2014 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów, których celem było ustalenie, czy promieniowanie elektromagnetyczne wokół obiektu oraz w miejscach przebywania osób postronnych, spełnia wymagania obowiązujących przepisów. Opracowanie wskazuje, że badaniu poddano m.in. 3 anteny radioliniowe. Z uzasadnienia znajdującej się w aktach decyzji Starosty W. z [...] września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. wynika z kolei, że przedsięwzięcie polegało na instalacji 6 anten sektorowych oraz 3 radioliniowych, przy czym z tych ostatnich - wedle oświadczenia projektanta - ostatecznie zamontowano jedną. Mając zatem na uwadze opisane wyżej dokumenty oraz niekwestionowaną okoliczność, że w lipcu 2013 r. zamontowano na wieży dodatkowo 6 anten sektorowych, natomiast 2 anteny radioliniowe zainstalowano w sierpniu 2014 r., trzeba przyznać rację skarżącej kasacyjnie spółce, że Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że po założeniu dodatkowych anten nie dokonano pomiarów i nie ustalono dopuszczalnych dla ludności natężeń pól elektromagnetycznych. Wykazane w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd prawa procesowego, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku, gdyż uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę na decyzję kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2015 r. pozostaje bowiem w zgodzie z prawem, aczkolwiek koniecznym jest skorygowanie zaprezentowanych przez Sąd Wojewódzki rozważań w zakresie prawnego zakwalifikowania robót budowlanych wykonanych przez skarżącą spółkę [...] w 2013 i 2014 r. polegających na zamontowaniu na istniejącej wieży dodatkowych anten. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że zakres prac, które zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia - instalacji telefonii komórkowej - zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, LEX nr 573565, z dnia 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09, LEX nr 1613214, z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10, LEX nr 1151981). W konsekwencji, organy powinny były poczynić takie dodatkowe ustalenia co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, które pozwoliłyby na jednoznaczną ocenę charakteru tych robót w świetle przepisów Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. np. wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli więc zamontowanie na wieży nowych anten, obok już istniejących, skutkowało będzie zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego. Przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 tej ustawy, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych (art 29 ust. 2 pkt 15). Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę, nadbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję. Ponadto, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku nie można także uznać, że jeśli instalowane nowe urządzenie, na istniejącej już wieży, nie przekracza 3 m, to co do zasady jego montaż nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jakkolwiek z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości poniżej 3 m na obiektach budowlanych, a więc o wysokości takiej, którą spełniały zamontowane w tym przypadku anteny, to jednak przepisu tego nie można stosować bez powiązania z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który przewiduje co prawda instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych bez pozwolenia na budowę, jednakże z wykluczeniem sytuacji, kiedy instalacja taka oznacza rozbudowę bądź przebudowę istniejących wcześniej konstrukcji antenowych. Mimo błędnego stanowiska Sądu I instancji co do zakwalifikowania wykonanych przez inwestora robót budowlanych w świetle wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, zaskarżony wyrok oddający skargę odpowiada prawu. Słusznie bowiem w decyzji z [...] października 2015 r., podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy podniósł, że w celu stwierdzenia, czy mamy w stanie faktycznym sprawy do czynienia z samowolą budowlaną wymagającą interwencji organu nadzoru budowlanego, a więc czy inwestor rozbudował bądź przebudował stację bazową poprzez zamontowanie na istniejącej wieży nowych anten radioliniowych i sektorowych, konieczną jest ocena, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do poczynienia takiego ustalenia. W rozpoznawanej sprawie istniała bowiem konieczność wyjaśnienia czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowanie będzie mogło zostać umorzone (por. także wyroki NSA: z 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15, LEX nr 2334167; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, LEX nr 2191015; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych oraz powoływany już wcześniej wyrok z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że znajdujące się w aktach dokumenty w postaci złożonych przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska" nie były przedmiotem analizy organu I instancji pod kątem skumulowanego oddziaływania całego obiektu oraz ustalenia, czy doszło do zmiany jego charakterystycznych parametrów, co słusznie zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji kasacyjnej z [...] października 2015 r. Niezależnie od powyższego, prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał na potrzebę zbadania, czy zmodyfikowana przez zamontowanie nowych anten inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji czy wymagała – w związku z dokonanymi przez inwestora zmianami - przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.). Wprawdzie konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie Sąd I instancji dostrzegł w kontekście oceny, czy w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa budowanego, co było skutkiem błędnego zakwalifikowania tego rodzaju robót, jakie wykonane zostały w stanie sprawy jako niewymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jednak w ostateczności zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd dotyczący potrzeby ustalenia, czy zamontowanie na wieży dodatkowych anten doprowadziło do zrealizowania przedsięwzięcia objętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, okazał się trafny. Jakkolwiek słusznie autor skargi kasacyjnej zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał nieobowiązujące od 15 listopada 2010 r. rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004.257.2573), jednak nie można się zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd zastosował przepis § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, a przez to go naruszył. Na kolejnej stronie uzasadnienia Sąd przytoczył już aktualnie obowiązujące przepisy podzielając stanowisko organu odwoławczego, że "w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zbadać, czy wykonane roboty związane z przedmiotową stacją bazową spowodowały, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.) inwestycja ta należy do katalogu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź też potencjalnie na nie oddziaływać." Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Wprawdzie Sąd I instancji konieczność weryfikacji kręgu stron postępowania przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako pierwszy z powodów oddalenia skargi, podczas gdy jest ona faktycznie konsekwencją oceny, czy w sprawie doszło do rozbudowy lub przebudowy istniejącej stacji bazowej bądź też ustalenia, że zrealizowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, jednak nie ulega wątpliwości, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii i nie uczynił jej przedmiotem rozważań ani jakiejkolwiek analizy. Oczywistym jest przy tym, że w razie ustalenia, że parametry użytkowe stacji zmieniły się wskutek zamontowania dodatkowych anten sektorowych i radioliniowych, krąg stron mających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może ograniczyć się tylko do inwestora i inicjującego postępowanie administracyjne Stowarzyszenia. Nie mogły zostać także uwzględnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (oznaczony jako I pkt 2) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a (zarzut nr I pkt 5). Mimo wykazanych wyżej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę, gdyż decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. odpowiadała prawu. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wskazać należy, że zawierają one normy o charakterze kompetencyjnym i ustrojowym. Sąd mógłby przepisom tym uchybić, gdyby nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonego aktu, orzekł w sprawie stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem bądź zastosował środek nieznany ustawie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, należy go uznać za przedwczesny. W stanie sprawy przepis ten może mieć bowiem zastosowanie dopiero w razie ustalenia, że nie doszło do przebudowy czy też do rozbudowy stacji bazowej poprzez zamontowanie na niej nowych anten w 2013 i 2014 roku, a jednocześnie zmodyfikowana inwestycja należy do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Uznając zatem, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.