IV SA/Gl 692/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania B.K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] r., którą odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.S.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek B.K. z dnia 18.05.2015 r. w którym zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką: M.S. Następnie organ podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /t.j.Dz.U. Nr 139 poz.992 z 2006 r z póź. zm./ zwanej dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b. cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W tym zakresie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż M.S. ( ur. [...] r.), na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23.03.2012 r. Organ podniósł, że wobec powyższego niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez M.S. 25 roku życia i tym samym, w sytuacji strony nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1b, warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K/38/13 organ odwoławczy wskazał, że skutkiem orzeczenia Trybunału "nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Dodał, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, związany obowiązującymi przepisami prawa, prawidłowo orzekł o odmowie przyznania B.K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania i wskazała, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] nr [...] jej matka została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wymagają konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podniosła, że jest jedyną osobą, która może sprawować nad matką opiekę, dlatego nie podejmuje zatrudnienia oraz zrezygnowała z pracy zarobkowej. Podkreśliła, że świadczenie pielęgnacyjne, które miała przyznane do dnia 30.06.2013 stanowiło dla niej i jej matki ogromną pomoc i rekompensatę za utracony dochód z pracy zarobkowej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, którego z mocy ustawy zmieniającej została pozbawiona, dawało jej względną stabilność sytuacji finansowej, tj. stałość wypłat świadczenia oraz zapewniało jej uzyskanie w przyszłości praw do zabezpieczenia społecznego, jak i możliwość bieżącego korzystania ze świadczeń zdrowotnych w ramach ubezpieczenia. Wskazała, że ustawa zmieniająca, w art. 11 ust. 1 określiła zachowanie prawa nabytego na mocy prawomocnej decyzji do świadczenia pielęgnacyjnego, wydanej na podstawie poprzednio obowiązującej do 31.12.2012 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych, tylko do 30.06.2013 r., czyli przez 6 miesięcy od wejścia w życie ustawy zmieniającej (mimo, iż prawo nabyte zostało wcześniej przyznane "na stałe"), a w ust. 3 określiła, iż po wskazanej w ust. 1 dacie, prawomocne decyzje administracyjne wygasają z mocy prawa. Skarżąca podniosła, że nastąpiła ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte opiekunów, którzy będąc w posiadaniu słusznie nabytych praw na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych, zostali ich pozbawieni z "mocy nowego prawa". Ponadto wskazała, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K27/13, orzeczono niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 o zmianie niektórych ustaw o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U poz. 1548] z art. 2 Konstytucji RP. Dodała, że Trybunał nie zakwestionował wyłącznie faktu wygaszenia praw do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także ustanowienia okresu przejściowego, ponieważ według Trybunału prawodawca nie tylko nie miał prawa wygasić tych decyzji, ale również nie miał prawa obejmować opiekunów z ustalonym już prawem do świadczenia pielęgnacyjnego żadnymi zmianami, które mogłyby prowadzić do utraty już posiadanych praw niewadliwie nabytych. Stąd Trybunał orzekł, że wszyscy opiekunowie osób niepełnosprawnych, którym wygaszono przedmiotowe decyzje, muszą odzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (a nie np. uzyskać nowe prawo do "zasiłku dla opiekuna"), bo do świadczenia pielęgnacyjnego nabyli poprzednio uprawnienia w zgodzie z prawem. Podniosła, że przez wprowadzenie art. 17 ust. 1 b, przy obecnie istniejących zapisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest w stanie odzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo wywiązywania się ze wszystkich na siebie przyjętych zobowiązań i pomimo, że prawo do tego świadczenia zostało jej przyznane bezterminowo (pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2012r.). Wskazała, że została pozbawiona nabytego z mocy decyzji administracyjnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z jednoczesnym wprowadzeniem w przypadku nowych zasad regulujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, sztucznego kryterium wiekowego niepełnosprawnego (art. 17 ust. 1b). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; - a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; - c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się bowiem uchybienia przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104), który ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że – jak stwierdził w analogicznej sprawie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 692/15 – w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. [...] wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie przy rozstrzygnięciach o charakterze negatoryjnym Trybunału Konstytucyjnego, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, iż do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu" Warszawa 2005 r.). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie należy zauważyć, że przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Natomiast przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu, mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu powyższego wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu, pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważa nadto, że wyżej wymieniony wyrok nie stanowi orzeczenia, w którym Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie, utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 462/15, dostępny w internecie). Przytoczoną wyżej ocenę prawną, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podzielił. Ponadto odnosząc się do tej części zaskarżonej decyzji, w której organ przedstawił fragment uzasadnienia cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazać należało (jak podkreślił to WSA w wymienionym wyżej wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 462/15), że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt I OSK z1668/14 czy wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 oraz inne). Stwierdza się tam m. in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 462/15). W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że orzekające w niniejszej sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia tego, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną część tego przepisu, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego o istotnym znaczeniu dla treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a, należało orzec jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.