I OSK 1272/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1155/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w N. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Postanowieniem z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1155/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Gminy D. na sprecyzowane w sentencji rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż po wniesieniu skargi przez Gminę D. zarządzeniem z dnia 25 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do przedłożenia zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w D. stanowiącego podstawę do wniesienia skargi (art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2015 r., poz. 515 ze zm.) – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie powyższe zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 3 lutego 2016 r. W dniu 4 lutego 2016 r., pełnomocnik skarżącej nadesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wskazując na treść art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że w przepisie tym nie określono terminu, w którym uchwała bądź zarządzenie może zostać podjęte. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, że zarządzenie takie może być wydane i przekazane do sądu administracyjnego także po upływie terminu do wniesienia skargi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10 (publ. CBOSA), skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały (zarządzenia), o której mowa, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony (podjęty) i przekazany do sądu administracyjnego. Jednakże w ocenie Sądu I instancji, ani z nadesłanych akt, ani z treści skargi nie wynika, by Burmistrz Miasta i Gminy w D. wydał zarządzenie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Skoro więc podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak zarządzenia stanowiącego podstawę wniesienia skargi, nieuzupełniony do czasu podjęcia przez sąd rozstrzygnięcia, stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu skargi, czyniąc ją niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Gmina D., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że jest on podstawą do odrzucenia skargi, w sytuacji gdy istniała formalna podstawa do jej wniesienia. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 179a P.p.s.a. z uwagi na oczywiste uzasadnienie skargi kasacyjnej i wydanie orzeczenia w sprawie łącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania. Nadto domagała się dopuszczenia dowodu z dokumentu urzędowego: zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w wykonaniu zarządzenia z dnia 25 stycznia 2016 r., z powodu błędu pracownika, przesłano do Sądu zarządzenie, które jest przedmiotem skargi, zamiast zarządzenia, które w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę formalną do wniesienia skargi. Do skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie załączyła ww. prawidłowe zarządzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Ze względu na sposób sformułowania zarzutu w niej zawartego, jak również jego uzasadnienie celowym jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej. Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania podatkowego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut natury procesowej, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 8 P.p.s.a., który to przepis w ustawie procesowej nie istnieje. Przepis art. 58 § 1 składa się bowiem z sześciu punktów. Błędu tego nie skorygowano ani nie wyjaśniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co powoduje, iż zarzut ten uchyla się spod kontroli instancyjnej. Niezależnie od tego jego konstrukcja przedstawiona w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. jw.). Z uwagi zatem na fakt, iż nieprawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej był jedynym zarzutem w niej podniesionym, nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku. Jedynie ubocznie więc należy wskazać, że judykatura powszechnie już przyjmuje, iż uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie musi być podjęta i złożona wraz ze skargą, a może to nastąpić w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Jednakowoż granicznym terminem jest data wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi, czy innego orzeczenia kończącego to postępowanie (p. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP 1994 r., z. 9, poz. 138, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, i cytowane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). Nadesłanie zatem zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia [...] grudnia 2015 r. dopiero przy skardze kasacyjnej nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Badaniem tym objęty jest stan z chwili jego wydania, a wówczas odrzucenie skargi było trafne. Poza tym jest ono wyłącznie skutkiem postawy skarżącej Gminy, która sama, poprzez nienadesłanie prawidłowego zarządzenia, pozbawiła się możliwości skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Tymczasem sposób wykonania przez skarżącego wezwań sądu jest jego wewnętrzną sprawą. Biorąc zatem pod uwagę przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia. ----------------------- 2