II GSK 3555/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W., J. W. - wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwo-Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" J. W., J. W. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 996/15 w sprawie ze skargi J. W., J. W. - wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwo-Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" J. W., J. W. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz J. W., J. W. - wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwo-Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" J. W., J. W. s.c. kwotę 2.980 (dwa tysiące dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 996/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] marca 2015 r. w A. na drodze wojewódzkiej nr [...] skontrolowano pojazd członowy (ciągnik siodłowy i naczepa), kierowany przez R. O.. Pojazdem tym wykonywano przewóz rzeczy z R. do K. w ramach działalności P.P.H.U. "[...]" J. W., J. W. s.c. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji wystawiony dla wspólnika spółki cywilnej J. W., ale nie okazał wypisu z licencji dla drugiego wspólnika – J. W., prowadzących działalność gospodarczą jedynie w formie spółki cywilnej. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Krakowie nałożył na J. W. i J. W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, z uwagi na naruszenie zał. nr 3 lp. 1.1. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm; dalej u.t.d.). Organ stwierdził, że J. W. nie miał licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Wskazał, że z pisma Starostwa Powiatowego w R. z [...] kwietnia 2015 r. wynika jednoznacznie, że J. W. posiada licencję nr [...], a J. W. nie posiada wymaganej licencji. W piśmie Starostwa podano również, że [...] listopada 2003 r. udzielono licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego na rzecz spółki cywilnej – PPHU [...] s. c. J. J. W., jednak [...] września 2011 r. na wniosek PPHU [...] J. W. licencja została wymieniona tylko na jednego wspólnika, czyli na J. W.. Posługiwanie się licencją nr [...] wystawioną na P.P.H.U. "[...]" s.c. jest zatem nieuprawnione. W ocenie organu w spółce cywilnej licencje winni posiadać odrębnie wszyscy poszczególni wspólnicy. Licencja jest bowiem uprawnieniem osobistym i dotyczy wyłącznie konkretnej osoby fizycznej, a nie spółki cywilnej. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego materiał dowodowy potwierdza naruszenie przez stronę przepisów u.t.d. i zasadność nałożenia kary pieniężnej. WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której wykonywany jest transport drogowy, musi posiadać własną indywidualną licencję na wykonywanie tego transportu. W ocenie WSA organy zasadnie przyjęły, że z pisma Starostwa Powiatowego w R. wynika jednoznacznie, że J. W. posiadała licencję nr [...], a J. W. nie posiadał wymaganej licencji ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy. Z pisma tego wynika kategorycznie, że licencja przyznana pierwotnie [...] listopada 2003 r. spółce cywilnej od [...] września 2011 r. jest zmieniona i obejmuje wyłącznie jednego wspólnika tej spółki, czyli J. W.. Doszło zatem do zmiany pierwotnej treści licencji w trybie art. 7 ust. 1 u.t.d. Zmiana taka nie musiała być przy tym dokonywana (wbrew zarzutom strony skarżącej) w trybie art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skoro zatem organ I instancji otrzymał pismo Starostwa Powiatowego w R. z [...] kwietnia 2015 r., stanowiące dokument urzędowy, którego skarżący nie podważyli, to nie miał podstaw, aby we własnym zakresie kwestionować treść tego dokumentu. Był on zobowiązany do przyjęcia tezy, że [...] listopada 2003 r. udzielono licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego na rzecz spółki cywilnej, jednak [...] września 2011 r. na wniosek wspólnika – J. W. licencja powyższa została wymieniona tylko na jednego wspólnika, czyli na J. W.. Sąd zaakceptował stanowisko organów, że skoro w dacie kontroli J. W. miała wymaganą licencję, a nie miał jej drugi ze wspólników spółki cywilnej, to należało nałożyć na oboje wspólników karę pieniężną za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. W dacie kontroli kierowca pojazdu wykonywał bowiem przewóz w imieniu i na rzecz spółki cywilnej, czyli jej wszystkich wspólników. W ocenie WSA decyzje zostały wydane zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego. Organy zebrały wystarczający materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny oraz w sposób wyczerpujący przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach decyzji. Nie naruszono w tej sytuacji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem istniały (wbrew stanowisku strony skarżącej) podstawy do przyjęcia, że w obrocie prawnym nie ma już licencji udzielonej spółce cywilnej w jej treści z [...] listopada 2003 r. Zdaniem Sądu, z tego, że w licencji z [...] listopada 2003 r. wpisano spółkę cywilną nie wynika jeszcze, że uprawnienie dotyczyło wszystkich wspólników. Strona tego nie wykazała. Istotna jest natomiast (i niekwestionowana) okoliczność, że na wniosek jednego ze wspólników spółki cywilnej – J. W. doszło ostatecznie [...] września 2011 r. do zmiany określenia nazwy przedsiębiorcy, któremu udzielono licencji – na P.P.H.U. [...] J. W.. Sąd uznał, że organ nie naruszył art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, albowiem zasadnie nałożono karę pieniężną w sytuacji, gdy przewóz nie był dokonywany na podstawie ważnych licencji udzielonych każdemu ze wspólników spółki cywilnej, a licencję posiadała tylko J. W.. Skargę kasacyjną od powyższej decyzji złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organy rozpoznające sprawę, które polegało szczególności na: a. braku precyzyjnego ustalenia, w jakim trybie uchylona została licencja nr [...] wystawiona przez Starostę Powiatowego w R. z [...] listopada 2003 r. dla P.P.H.U. [...] Spółka cywilna J.J. W., b. przyjęciu pisma Starostwa Powiatowego w R. z [...] kwietnia 2015 r. za wystarczające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, pomimo iż nie wynika z niego wyraźnie, w jakim trybie została usunięta z obrotu w/w licencja (decyzja administracyjna), c. a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż skarżący prowadzą działalność transportową bez wymaganej licencji, podczas gdy posiadają oni stosowną ww. licencję udzieloną im, jako spółce cywilnej; 2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z pkt 1.1 załącznika nr 3 do tejże ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisów wobec skarżących, którzy nie wykonywali działalności transportowej bez wymaganej licencji, albowiem posiadają licencję nr [...] wystawioną przez Starostę Powiatowego w R. z [...] listopada 2003 r. dla P.P.H.U. [...] Spółka cywilna J.J. W., której uchylenie w toku postępowania nie zostało jednoznacznie wykazane. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ocena zasadności powyższego zarzutu przesądza o dopuszczalności merytorycznej weryfikacji drugiego zarzutu prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo niedokładnego wyjaśnienia przez organy rozpoznające sprawę stanu faktycznego, które polegało na niewyjaśnieniu, w jakim trybie uchylona została licencja nr [...] z [...] listopada 2003 r. wystawiona przez Starostę Powiatowego w R. na rzecz P.P.H.U. "[...]" Spółka cywilna J.J. W. oraz przyjęciu pisma Starostwa Powiatowego w R. z [...] kwietnia 2015 r. za wystarczające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie uznał za konieczne poczynić kilka uwag natury ogólnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji. W doktrynie przyjmuje się, że "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.t.d., stwierdzając, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". W ust. 2 tego artykułu przewiduje się sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, z tym jednak, że w wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). Zauważyć należy, że pojęcie "licencja" używane jest również jako określenie dokumentu potwierdzającego istnienie uprawnień licencjobiorcy (por. Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). W art. 13 ust. 1 u.t.d. jest mowa o zakazie odstępowania dokumentu – "licencji". Jednakże ograniczenie to nie dotyczy sytuacji, w której nabyte na podstawie licencji uprawnienia nie są wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, a przez inne, określone przez ustawodawcę osoby fizyczne (kierowców). W przypadku, gdy przedsiębiorcą jest jednostka organizacyjna takie rozwiązanie jest z oczywistych względów konieczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, zgodnie z którym "w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust.1 u.t.d." Z uwagi na osobisty charakter uprawnienia wynikającego z licencji na wykonywanie transportu drogowego świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze w tym samym zakresie nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą. Pomimo, że spółka cywilna nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak jest ona stosunkiem umownym, w ramach którego wspólnicy zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – Dz. U. z 2018 r., poz. 1025; dalej k.c.), przy czym wspólne działanie należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, a nie jako sumę ich działań indywidualnych (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1134/11 oraz z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 325/11). Jeżeli więc wspólnym przedsięwzięciem podejmowanym w ramach spółki cywilnej, na które umawiają się wspólnicy, jest wykonywanie transportu drogowego rzeczy, to cel spółki realizuje się wówczas, gdy każdy ze wspólników posiada licencję na wykonywanie tego rodzaju działalności. Do takiej konkluzji prowadzi wykładnia art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.t.d. w związku art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168; dalej u.s.d.g.) i w związku z art. 860 § 1 k.c. Z tego powodu w orzecznictwie nie budzi już wątpliwości pogląd, że licencji udzielonej jednemu wspólnikowi spółki cywilnej nie można traktować jako uprawnienia całej spółki. Licencja, jako jednostronny akt z zakresu administracji publicznej, rodzi skutki prawne wobec określonego przedsiębiorcy i potwierdza jego uprawnienie do wykonywania reglamentowanej usługi. Uzyskanie licencji przez jednego ze wspólników spółki cywilnej nie powoduje przejścia uprawnienia w niej zawartego na pozostałych wspólników. Zatem, licencję, o której mowa w art. 5 ust.1 u.t.d. musi posiadać każdy ze wspólników spółki cywilnej. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej mogą wykonywać transport drogowy, pod warunkiem posiadania przez każdego z nich licencji na świadczenie usług w tym zakresie (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 210/09). W związku z tym, nieposiadanie wymaganej licencji na wykonywanie transportu rzeczy przez pozostałych wspólników w ramach spółki cywilnej stanowi naruszenie prawa, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust.1 w związku z lp.1.1 załącznika u.t.d. W uzasadnieniu powołanej powyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA wrażono pogląd, że nie ma przeszkód do udzielenia licencji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, żaden bowiem przepis nie zakazuje udzielenia takiej licencji. NSA podkreślił jednocześnie, że bez istotnego znaczenia pozostaje, czy wydane zostają w tych warunkach odrębne decyzje, czy też jedną w sensie procesowym decyzją zostaną rozpoznane odrębne pod względem materialnoprawnym sprawy administracyjne wszczęte skutkiem złożenia wniosków (nawet jednym pismem) o udzielenie licencji wspólnikom. Wobec pojawiającego się niemerytorycznego argumentu, że w takich warunkach wymóg dotyczący sytuacji finansowej przedsiębiorcy (art. 5 ust. 3 pkt 3 u.t.d.) oznaczałby konieczność przemnożenia wskazywanych w ustawie kwot przez liczbę wspólników, NSA wyjaśnił, że prawo wspólników do majątku spółki odpowiada bezudziałowej współwłasności łącznej. Wobec tego każdemu ze wspólników przysługuje prawo (posiada majątek, jak to określa ustawodawca) do całego majątku wspólnego spółki. Jeżeli majątek ten odpowiada wartościom wskazanym w ustawie o transporcie drogowym, to każdy ze wspólników może powołać się na jego posiadanie. W przypadku pozytywnego załatwienia przez organ sprawy dotyczącej udzielenia licencji, dany podmiot nabywa określony status prawny, tj. otrzymuje prawo do wykonywania konkretnej działalności gospodarczej w zakreślonym (nieprzerwanym) przedziale czasowym. W wyniku udzielenia licencji wspomniana norma prawna konkretyzuje się wobec danego adresata i tym samym wyznacza zakres jego uprawnień. Mając na uwadze treść art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz 14a u.t.d., NSA przyjął, że wolą ustawodawcy było ukształtowanie licencji jako uprawnienia trwałego. Przyznane na mocy licencji podmiotowe prawo do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy ma istotną wartość społeczną i może z pewnością być zaliczane do tzw. praw słusznie nabytych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GPS 1/11). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 13/08, podkreślił, że pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak tej licencji, spowodowany upływem okresu, na który została udzielona, bądź utratą jej ważności na podstawie art. 16 ust. 1 u.t.d., bądź też jej cofnięcie na podstawie art. 15 tej ustawy. Decyzją (licencja) po jej doręczeniu, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, związany jest nie tylko sam adresat, ale także organ, który ją wydał. Przedsiębiorca po otrzymaniu decyzji udzielającej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego realizuje na jej podstawie swoje uprawnienia. Może je utracić wyłącznie w trybie przewidzianym przepisami prawa – bądź w przypadku wygaśnięcia licencji (art. 16 ust. 1 u.t.d.), bądź też jej cofnięcia (art. 15 u.t.d.). Tylko te przypadki dają podstawę do przyjęcia, że transport drogowy wykonywany jest bez licencji. W świetle przedstawionych argumentów prawnych nie znajduje uzasadnienia pogląd organu, zaakceptowany przez Sąd I instancji, że w dniu [...] września 2011 r. na wniosek jednego ze wspólników spółki cywilnej J. W. doszło ostatecznie do "zmiany określenia nazwy przedsiębiorcy, któremu udzielono licencji" w dniu [...] listopada 2003 r. oraz ten, że licencji z dnia [...] listopada 2003 r. nie ma już w obrocie prawnym. Nie uprawnione jest również stanowisko Sądu I instancji, że ustawodawca przewidział w art. 7 ust. 1 u.t.d. tryb zmiany treści licencji, odmienny od trybów nadzwyczajnych regulowanych w art. 154 i 155 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę przepis art. 7 ust. 1 u.t.d. jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym organ uprawniony do wydania decyzji udzielenia, odmowy udzielenia oraz zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, nie reguluje natomiast trybu, w jakim następuje zmiana licencji, jej cofnięcie lub wygaśnięcie. Skoro ustawodawca w tym przepisie nie odnosi się do zagadnienia dotyczącego zmiany licencji, uznać należy, że w takiej sytuacji mają zastosowanie ogólne przepisy k.p.a. (np. 155 k.p.a.). NSA nie podziela poglądu organów transportu drogowego i Sądu I instancji, że wystarczającym do dokonania ustalenia, że licencja z dnia [...] listopada 2003r. na rzecz PPHU "[...]" s.c. J.J. W. została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego było pismo Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 maja 2015 r., P 46/13 (LEX nr 1682732) podkreślił, że: "Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych [...]. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. [...] Regułę trwałości decyzji uzasadniają [...] konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest [...] konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 k.p.a." Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej – por. np. wyrok NSA z 6 lutego 1992 r., SA/Po 1203/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 78. Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Należy uznać, że zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych. Ochroną objęte są prawa nabyte w drodze decyzji przyznających świadczenia oraz prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie (wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100). Wobec tego, że na obecnym etapie postępowania brak jest dowodów świadczących o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji (licencji) z dnia [...] listopada 2003 r., stanowczą ocenę prawną Sądu I instancji, wyrażająca się w jednoznacznym stwierdzeniu, że licencja nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, należy uznać za przedwczesną. Powoływanie się na treść pisma Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. i nadawanie mu charakteru wiążącego i decydującego o nieposiadaniu przez J. W. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego wprost jest niezgodne z art. 16 § 1 k.p.a., i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego pisma nie wynika, w jakim trybie decyzja ta została "wymieniona" na licencję na rzecz PPHU [...] J. W.. O tym, że faktycznie mogło dojść do wymiany licencji może świadczyć wpis w licencji z dnia [...] września 2011 r., że udzielono ją dnia [...] listopada 2003 r. Oparcie się przez organy na tym dokumencie budzącym poważne wątpliwości co do jego treści, również co do tego, czy licencji udzielono J. W. jako wspólnikowi spółki cywilnej PPHU "[...]" sp. c. J.J.W., czy też jako odrębnemu przedsiębiorcy, sprawia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., którego nie dostrzegł Sąd I instancji podczas kontroli zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie z powodów wskazanych wyżej wyeliminowanie licencji z obrotu prawnego powinno nastąpić w sposób wskazany w przepisach. Organy wobec treści ww. pisma, jak również stanowiska skarżących zobowiązane były do ustalenia, czy toczyło się postępowanie administracyjne zwyczajne, czy też nadzwyczajne zmierzające do wyeliminowania licencji z dnia [...] listopada 2003 r. z obrotu prawnego, bądź też do jej zmiany. Zaniechanie tego i w konsekwencji niepodjęcie czynności procesowych, takich jak wystąpienie do Starosty Powiatu R. o wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, bądź o przesłanie decyzji o zmianie lub uchyleniu licencji z dnia [...] listopada 2003 r., stanowi uchybienie przepisom postępowania. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania skutkującym wadliwością decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1318/13). Bez ustalenia trybu w jakim nastąpiła zmiana bądź wyeliminowanie z obrotu prawnego licencji z dnia [...] listopada 2003 r. oraz czy nastąpiło to zgodnie z przepisami prawa, nie jest możliwe nałożenie na skarżących kary pieniężnej za brak licencji podczas przewozu towaru. Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Wynika to przede wszystkim z istoty tego postępowania, którego celem jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej na podstawie norm prawa materialnego. I przepisy regulujące to postępowaniew znaczącym zakresie zobowiązują do dostarczenia organowi administracyjnemu określonych dokumentów, jak również obligują organ administracyjny do orzekania na podstawie dokumentów. Nie bez znaczenia jest także zasada pisemności postępowania, zobowiązująca organ administracyjny do dokumentowania w formie pisemnej całego przebiegu procesu administracyjnego (Cz. Martysz, Dowód z dokumentu..., s. 147). Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości. Aby dokument urzędowy korzystał ze zwiększonej mocy dowodowej, musi spełniać dwie przesłanki: musi być wydany przez uprawniony do tego organ (podmiot) oraz musi być sporządzony w przepisanej formie. Dokumenty urzędowe mają szczególną moc dowodową i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest jednak bezwzględna. W razie wątpliwości co do jego wiarygodności można co do faktów z niego wynikających przeprowadzić – stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. – inny dowód. Skoro dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, a przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza przeciwdowodu, to w razie powzięcia wątpliwości co do jego treści –GITD powinien zwrócić do Starosty R., który sporządził dokument, celem wyjaśnienia okoliczności "wymiany" licencji z dnia [...] listopada 2003r. na licencję z dnia [...] września 2011 r. Już samo użycie nieznanego w k.p.a. i u.t.d. pojęcia "wymiana" licencji rodzi uzasadnione wątpliwości co do legalności tej czynności organu. Jeżeli ta "wymiana" stanowi podstawę przyjęcia, że "J. W. nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy", to wyjaśnienie tej kwestii należy uznać za wprost konieczne. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z kolizją dwóch zasad prawnych wynikających z przepisów postępowania administracyjnego: zasady legalności działania organów administracyjnych (art. 6 k.p.a.) oraz domniemania prawdziwości stanu faktycznego przedstawionego w dokumentach urzędowych (art. 76 § 1 k.p.a.). Z jednej strony Starosta R. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. podał, że dokonał "wymiany" licencji, nie wskazując, w jakim trybie do tego doszło, z drugiej, stwierdził, że "licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego nr [...] posiada przedsiębiorca P.P.H.U. [...] J. W. (...), wspólnik PPHU [...] Spółka Cywilna", a licencji takiej nie posiada J. W.. Tymczasem z licencji nr [...] wcale nie wynika, aby stanowiła zmianę licencji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. i aby została udzielona J. W., jako wspólnikowi PPHU [...] Spółka cywilna J.J W.. Wątpliwości również budzi data udzielenia licencji nr [...] "[...] listopada 2003 r." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie kolizję zasad należy rozstrzygnąć na rzecz zasady praworządności. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa i zgodnie z nimi. Zasada ta znajduje swoje wsparcie w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. (podkreślającym dodatkowo obowiązek działania w granicach prawa) oraz art. 2 ustawy zasadniczej. Jeśli w niniejszej sprawie – w świetle treści pisma Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. – pojawiły się istotne wątpliwości, czy wymagana przez przepisy licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego z dnia [...] listopada 2003 r. została skutecznie wyeliminowana z porządku prawnego, organ nie mógł zastosować w stosunku do tego pisma domniemania wynikającego z art. 76 k.p.a. i przyjąć za udowodnione, że J. W. nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. W powyższym stanie rzeczy należy uznać, że organy administracji orzekające w rozpatrywanej sprawie naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły go mając na celu załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesów skarżących. Rozstrzygnięcie sprawy zastosowania w stosunku do skarżących sankcji administracyjnej przez przyjęcie domniemania braku licencji J. W. na wykonywanie krajowego transportu drogowego nie może być uznane za wyczerpujące. Świadczy to o bezkrytycznym, nieprawidłowym potraktowaniu przez organy transportu drogowego dokumentu urzędowego wystawionego przez Starostę Powiatu R.. Organy transportu drogowego, wymierzając skarżącym sankcję z art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., powinny rozstrzygnąć, w sposób niebudzący wątpliwości, czy doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego licencji z dnia [...] listopada 2003 r., a jeżeli tak w jakim to nastąpiło trybie. Obecnie nie można uznać tej okoliczności za udowodnioną w sytuacji, gdy same środki dowodowe w zasadzie tylko pogłębiają istniejące wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, że z uwagi na osobisty charakter uprawnienia wynikającego z licencji na wykonywanie transportu drogowego świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze w tym samym zakresie nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą. Nie można jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tracić z pola widzenia zasady trwałości decyzji, szeroko już opisanej wyżej. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, dlatego organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72). Zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji nieważności z mocy prawa – wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego niezależnie od rodzaju wad kwalifikowanych i przyczyn ich powstania zawsze następuje na mocy stosownego rozstrzygnięcia właściwego organu wydanego w odpowiednim trybie. Również w przypadku tzw. bezwzględnej nieważności decyzji do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego dojdzie dopiero w wyniku wydania stosownego rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji. W przypadku wad niekwalifikowanych decyzji administracyjnej (inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności ), od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233). Rolą organu I instancji będzie w pierwszej kolejności wyjaśnienie kwestii ważności licencji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., czy w oparciu o jej treść można uznać, że J. W. posiada licencje do wykonywania krajowego transportu drogowego. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA wrażono słuszny pogląd, że nie ma przeszkód do udzielenia licencji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, żaden bowiem przepis nie zakazuje udzielenia takiej licencji. Nie ma przy tym istotnego znaczenia kwestia, czy wydane zostają w tych warunkach odrębne decyzje, czy też jedną w sensie procesowym decyzją zostaną rozpoznane odrębne pod względem materialnoprawnym sprawy administracyjne wszczęte skutkiem złożenia wniosków (nawet jednym pismem) o udzielenie licencji wspólnikom. Organ kierując się tym poglądem, zobowiązany będzie rozstrzygnąć sporne zagadnienie i w sposób jednoznaczny ustalić kwestię ważności licencji z dnia [...] listopada 2003 r. Wobec zaistnienia w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. wobec stwierdzonych braków w ustaleniach faktycznych dotychczas poczynionych przez organy administracji, które to braki uszły uwagi Sądu I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku oraz konieczności uzupełnienia tych braków przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie wskazane braki uzasadniały, na mocy art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku oraz – wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – rozpoznanie skargi i w efekcie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Koszty postępowania należne solidarnie skarżącym obejmują poniesione przez nich opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (320 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (160 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (1200 zł za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz 1200 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).