IV SA/Po 1063/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kępnie na uchwałę Rady Gminy Trzcinica z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXV/155/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 pkt. 1, 3, 6, 7, 8, 9, 13, 14; § 2 pkt. 1 i 2; § 4 ust. 1, 6; § 5 ust. 2; § 11; § 12 ust. 5; § 13 ust. 10; § 14 ust. 2, 3, 4; § 15; § 17 ust. 2, 3, 6 pkt. 1, 2, 3; § 22 i § 23 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Gminy Trzcinica działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. Z 2012 r. poz. 391 ze zm. - zwanej dalej: u.c.p.g), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie, dnia 28 grudnia 2012 roku podjęła uchwałę nr XXV/155/2012 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Trzcinica (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2013, poz. 5019, ogłoszony 29 sierpnia 2013 roku – zwaną dalej: "regulaminem"). Prokurator Rejonowy w Kępnie (dalej: Prokurator lub skarżący) skargą z dnia 27 listopada 2015r. zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Gminy w Trzcinicy z dnia 28 grudnia 2012 roku nr XXV/155/2012 oraz na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej: z.t.p.) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Gminy Trzcinica przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów u.c.p.g., ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21; zwanej dalej: u.o.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz sformułowanie w regulaminie pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej. W uzasadnieniu wskazano, że uchwalone przez Radę Gminy Trzcinica zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mogły dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową do wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania w uchwale rady gminy. Wskazany przepis nie daje jednak upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu pojęć, którymi posługuje się u.c.p.g. lub które zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w innych, powszechnie obowiązujących aktach prawnych. Prokurator wskazał, iż w zaskarżonej uchwale Rady Gminy w Trzcinicy dokonano następujących powtórzeń pojęć zdefiniowanych już w innych aktach prawnych wyższego rzędu: - w § 1 ust. 3 pkt 1 - zdefiniowano niedokładnie pojęcie "bioodpady", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o., - w § 1 ust. 3 pkt 3 - zdefiniowano niedokładnie pojęcie "nieruchomości", uprzednio zdefiniowane w art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (zwanej dalej k.c.), - w § 1 ust. 3 pkt 6 - zdefiniowano pojęcie "właściciel nieruchomości" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., - w § 1 ust. 3 pkt 7 - zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., - w § 1 ust. 3 pkt 8 - zdefiniowano pojęcie "odpady ulegające biodegradacji" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o., - w § 1 ust. 3 pkt 9 - zdefiniowano pojęcie "odpady zielone" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 12 u.o., - w § 1 ust. 3 pkt 13 - zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, - w § 1 ust. 3 pkt 14 - zdefiniowano pojęcie "zwierzęta gospodarskie" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Ponadto, jak podniósł Prokurator, uchwalenie poniżej wskazanych przepisów nastąpiło z naruszeniem § 137 z.t.p. polegającym na powtórzeniu wcześniejszych unormowań ustawowych, a także z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g.: - w § 2 pkt 2 - obowiązek właściciela nieruchomości w wyposażenie nieruchomości worki i pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, uregulowany już w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., - w § 4 ust. 1 - obowiązek właściciela nieruchomości niezwłocznego oczyszczenia chodnika, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń, uregulowany już w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., - w § 2 ust. 1 pkt 3 - obowiązek uprzątnięcia sopli lodowych i śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt. Zaskarżonej uchwale zarzucił także, uregulowanie poniżej wskazanych kwestii z przekroczeniem upoważnienia ustawowego: - w § 2 pkt 1 in fine - obowiązku utrzymania czystości poprzez pielęgnowanie zieleni i usuwanie chwastów porastających na tych nieruchomościach, utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia, - w § 4 ust. 6 - obowiązku usuwania przez właściciela nieruchomości na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów, podczas gdy delegacja ustawowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) przewiduje takie uregulowanie w formie uchwały jedynie do nieruchomości służących do użytku publicznego, - w § 5 ust. 2 - obowiązku regularnej wymiany piasku w piaskownicy, znajdującej się na terenie nieruchomości (każdej) i zabezpieczenie jej przed dostępem psów, kotów i ptactwa fruwającego, podczas gdy brak jest nie tylko delegacji ustawowej, ale w ogóle podstawy prawnej do nałożenia tego rodzaju obowiązków na właścicieli wszystkich nieruchomości, - w § 11 - obowiązku właścicieli terenów, na których organizowane są imprezy masowe co do zapewnienia dostatecznej liczby pojemników do gromadzenia odpadów, a także szaletów przenośnych, - w § 12 ust. 5 - obowiązku organizatora imprezy masowej do niezwłocznego usuwania odpadów po zakończeniu imprezy masowej, - w § 13 ust. 10 - uregulowano możliwość spalania poza instalacjami i urządzeniami powstałych na terenie nieruchomości pozostałości roślinnych, pochodzących z zabiegów pielęgnacyjnych, - w § 14 ust. 2, 3 oraz ust. 4 - obowiązku zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w zakresie pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, w tym udokumentowania korzystania z usług w przypadku opróżniania zbiorników bezodpływowych, pomimo uregulowania tych kwestii w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., ponadto bezpodstawnie wprowadzono obowiązek dla właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres 3 lat dokumentów w postaci dowodów płacenia za te usługi, - w § 15 - nie wskazano jednoznacznie, kto jest adresatem wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co czyni tak zredagowany przepis niewykonalnym, a tym samym nie spełnia on zasad przyzwoitej legislacji, - w § 17 ust. 2 i 3 - obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, jak również zobowiązujące właścicieli do umieszczenia w widocznym miejscu w pobliżu wejścia na teren nieruchomości tabliczki ostrzegawczej o trzymaniu psa, - w § 17 ust. 6 pkt 1 - obowiązku przeprowadzania okresowych szczepień psów przeciwko wściekliźnie i okazywanie zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, gminnych i policji, w sytuacji gdy materia ta została szczegółowo uregulowana w ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym, - w § 17 ust. 6 pkt 2 (Prokurator omyłkowo wskazał w skardze § 17 ust. 6 pkt 1) - obowiązku uzyskania zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, w sytuacji gdy materia ta została szczegółowo uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt, podobnie nawiązano do uregulowania w ustawie o ochronie zwierząt dotyczącego dbania o zdrowie, czystość, wygląd zwierzęcia, - w § 17 ust. 6 pkt 3 - obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących "zwierząt nieudomowionych", trzymanych w charakterze zwierząt domowych, - w § 22 ust. 1 i 2 - uregulowano kwestię kontroli i egzekwowania postanowień uchwały oraz obowiązek właścicieli nieruchomości udostępnienia nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w uchwale, co stanowi ponadto powtórzenie regulacji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określonego w rozdziale 4c, - w § 23 - określono, że naruszenie przepisów skarżonej uchwały podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Skarżący podniósł też, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co pociąga za sobą także tę konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze. zm. - dalej zwanej: u.s.g.) przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi, wskazano także, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akt prawa miejscowego przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ją ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny powinien jednak odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa. Akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Prokurator wskazał, iż granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Powyższe, w ocenie skarżącego, skutkuje stwierdzeniem, że powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 z.t.p. - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy, raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy skarżonej uchwały, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym" przepisów ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogą być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy (por. wyrok ww. NSA z dnia 7 kwietnia 2010r.) Prokurator, z uwagi na szeroki zakres stwierdzonych w uchwale uchybień, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał iż jeśli zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, za uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przesądza ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (wyrok NSA z dnia 14.12.2011 sygn. II OSK 2058/11). Ponadto, jak wynika z uzasadnienia skargi, zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego, ani też sądu administracyjnego. Rada Gminy Trzcinica w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że po dokonaniu analizy treści zaskarżonej uchwały, mając również na uwadze zmianę przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanowiono, że Rada Gminy będzie w najbliższym czasie procedowała nad zaskarżoną uchwałą i wprowadzi nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy eliminując tym samym zakwestionowane zapisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Na wstępie, odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji o planowanej zmianie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Trzcinica, wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawet uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 roku sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych punktach § 1 regulaminu, należy zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Jak wskazał sąd w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Stosownie zaś do § 149 z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także do formułowania definicji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd odniósł się do podniesionych przez Prokuratora zarzutów według kolejności przedstawionej w skardze. Uwzględniając przywołane wcześniej reguły zasadnym jest stwierdzenie nieważności przepisów regulaminu definiujących pojęcia już zdefiniowane w innych aktach prawnych, takich jak: - § 1 ust 3 pkt 1 - zawierający definicję pojęcia "bioodpady", które jest zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o., - § 1 ust. 3 pkt 3 - zawierający definicję pojęcia "nieruchomości", które definiuje art. 46 § 1 k.c., - § 1 ust. 3 pkt 6 - zawierający definicję pojęcia "właściciel nieruchomości", które jest zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie jak omyłkowo wskazał skarżący Prokurator w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., - § 1 ust. 3 pkt 7 - zawierający definicję pojęcia "odpady komunalne", które jest zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., - § 1 ust. 3 pkt 8 - zawierający definicję pojęcia "odpady ulegające biodegradacji", które reguluje art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o., - § 1 ust. 3 pkt 9 - zawierający definicję pojęcia "odpady zielone", które reguluje art. 3 ust. 1 pkt 12 u.o., - § 1 ust. 3 pkt 13 - zawierający definicję pojęcia "zwierzęta domowe", które reguluje art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, - § 1 ust. 3 pkt. 14 - zawierający definicję pojęcia "zwierzęta gospodarskie", które reguluje art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762). Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem wypełnienia normy kompetencyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis ten nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09 – CBOSA). W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy także podzielić zarzut Prokuratora w zakresie nieważności § 2 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1, § 4 ust. 6 (z treści skargi wynika, że Prokurator omyłkowo wskazał § 2 ust. 1 pkt 3), § 5 ust. 2, § 11, § 12 ust. 5, § 13 ust. 10, § 14 ust. 2, 3 i 4, § 15, § 17 ust. 2 i 3, § 17 ust. 6 pkt 1,2,3, § 22 ust. 1 i 2, § 23 regulaminu. Odnosząc się szczegółowo do powyższych kwestii wskazać, należy iż zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w worki i pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym zostało uregulowane w § 2 pkt 2 regulaminu w sposób nieprawidłowy, ponieważ tożsamy obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i nie jest prawnie dopuszczalne powtarzanie jego treści w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza też regulacja zawarta w § 4 ust. 1 regulaminu, nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego oczyszczenia chodnika, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń. Należy wskazać, że obowiązek taki (w zakresie dotyczącym chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości) nałożony został art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 580/15, CBOSA). Kolejny przepis regulaminu uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej zawarto w § 4 ust. 6 regulaminu (a nie jak omyłkowo wskazał skarżący § 2 ust. 1 pkt 3). Nakłada on dodatkowe obowiązki właścicieli nieruchomości w postaci bieżącego usuwania sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów. Należy tę regulację porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w konsekwencji dostrzec, że ustawodawca nakłada obowiązek w węższym zakresie i zobowiązuje do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zatem ustawa zezwala jedynie, aby w regulaminie określić obowiązki usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Tym samym w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie mieści się uprawnienie rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów, czy elewacji. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r.; II SA/Go 869/13, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także przepis § 4 ust. 6 regulaminu. W sposób nieprawidłowy w § 2 pkt 1 regulaminu uregulowano obowiązek właścicieli nieruchomości utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, w tym również nieruchomości niezabudowanych, pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach, ponieważ tożsamy obowiązek określono również w § 2 pkt 1 in fine poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia. Poza ustawowe upoważnienie wykracza zapis § 5 ust. 2 uchwały nakładający na właścicieli wszystkich nieruchomości, na których terenie znajduje się piaskownica dla dzieci, obowiązek regularnej wymiany piasku i zabezpieczenia przed dostępem psów, kotów oraz stosowania plandek do zabezpieczenia piasku w piaskownicy przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez koty i ptactwo fruwające. Należy zauważyć, iż brak jest podstawy prawnej do nałożenia przedmiotowego obowiązku. Ponadto wymaga wskazania, że “regularność" wymiany piasku jest pojęciem nieostrym i nie poddającym się weryfikacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 446/15, CBOSA). Kolejne zapisy regulaminu powtarzające regulacje ustawowe zawarto w § 11 uchwały -w którym określono obowiązek właścicieli terenów, na których organizowane będą imprezy masowe do zapewnienia dostatecznej liczby pojemników bądź kontenerów do gromadzenia odpadów, a także szaletów przenośnych – oraz w § 12 ust. 5, nakładającym obowiązek na organizatora imprezy masowej do niezwłocznego usuwania odpadów po zakończeniu imprezy masowej. Zapisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz z naruszeniem § 118 w zw. z § 143 z.t.p., albowiem obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2013, poz. 611) i nie mogą one być powtórzone w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015, sygn. akt IV SA/PO 415/15, CBOSA). W przepisie § 13 ust. 10 regulaminu dopuszczającym w okresie 1 września – 30 kwietnia możliwość spalania poza instalacjami i urządzeniami powstałych na terenie nieruchomości pozostałości roślinnych, pochodzących z zabiegów pielęgnacyjnych, ponownie powtórzono bezzasadnie regulację wynikającą z art. 31 ust. 7 u.o., zgodnie z którą dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, chyba że są one objęte obowiązkiem selektywnego zbierania. Ponadto możliwość tę ograniczono terminem, w sytuacji gdy ustawa o odpadach przedmiotowego ograniczenia nie przewiduje. Także w § 14 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonego regulaminu powtórzono uregulowanie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i wprowadzono obowiązek dla właścicieli nieruchomości zawarcia umowy w zakresie pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych. Brak jest jednak uzasadnienia dla powtarzania tych zapisów w regulaminie. Natomiast nałożony na właścicieli nieruchomości w § 14 ust. 3 i 4 regulaminu obowiązek przechowywania dokumentów w postaci dowodów płatności za te usługi przez okres 3 lat oraz obowiązek okazywania ich upoważnionym przez Wójta osobom, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Delegacji takiej niewątpliwie nie zawiera art.4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g. (por. wyrok WSA Olsztynie w wyroku z dnia 07.04.2011r. o sygn. II SA/Ol 145/11, publ. CBOSA). Kwestie związane z okazywaniem do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług w celu pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych reguluje art. 6 ust. 1 i 1a u.c.p.g. Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2012 roku o sygn. II SA/Gd 120/12 z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w § 14 ust. 4 regulaminu i zobowiązania właścicieli nieruchomości do przechowywania dokumentów określonych w § 14 ust. 3 przez okres 3 lat. Jak słusznie zauważył skarżący co do zapisu § 15 regulaminu, Rada Gminy Trzcinica nie wskazała w nim adresata, naruszając tym samym zasady wskazane w § 144 z.t.p. Podkreślić też należy, że, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, jego zapisy winny zatem tych szczegółowych zasad dotyczyć. Treść § 15 regulaminu, wbrew tytułowi działu, nie określa natomiast wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, lecz stanowi zbiór intencjonalnych deklaracji gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 446/15, CBOSA). Zgodzić należy się również z Prokuratorem, iż z przekroczeniem normy kompetencyjnej został uregulowany w § 17 ust. 2 i 3 obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu. Przede wszystkim należy wskazać, że obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia wprowadza art. 77 Kodeksu wykroczeń. Ponadto generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II OSK 1492/12, CBOSA). Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienia dotyczące umieszczania tabliczki ostrzegawczej o trzymaniu psa nie są niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w myśl którego regulamin określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Obowiązek umieszczania tabliczki ostrzegawczej ma niewątpliwie charakter ochronny przed zagrożeniem jakie może stanowić dla ludzi, trzymane na terenie nieruchomości, zwierzę (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1248/13, CBOSA). Kolejne zapisy regulaminu powtarzające regulacje ustawowe zawarto w § 17 ust. 6 pkt 1, którym nałożono obowiązek przeprowadzania okresowych szczepień psów przeciwko wściekliźnie i okazywania zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, gminnych i policji. Obowiązek szczepienia psów przeciw wściekliźnie został bowiem uregulowany w art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych (t.j. Dz. U. Z 2014 r., poz. 1539). Także obowiązek uzyskania zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, ustanowiony w § 17 ust. 6 pkt 2 regulaminu stanowi ingerencję w materię uregulowaną w ustawie, bowiem obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na utrzymywanie psa rasy uznanej za agresywną wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zapis ten nie może zatem funkcjonować w obrocie prawnym. W § 17 ust. 6 pkt 3 regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli zwierząt obowiązek zabezpieczenia przed wydostaniem, utrzymywanych w lokalach mieszkalnych lub użytkowych, zwierząt egzotycznych. Zapis ten stanowi dookreślenie i nałożenie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta nieudomowione i został wprowadzony do regulaminu z naruszeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. . Przepis § 22 ust. 1 i 2 regulujący kwestię kontroli i egzekwowania postanowień uchwały oraz nakładający obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w uchwale, również został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a nadto naruszono § 118 w zw. z § 143 z.t.p. Kwestię kontroli i egzekwowania postanowień uchwały reguluje bowiem rozdział 4c u.c.p.g. Brak też jest w obowiązujących przepisach regulacji uprawniającej radę gminy do wprowadzania ograniczenia prawa własności, poprzez obowiązek udostępniania nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji regulaminu. Wprowadzenie takiego obowiązku jest możliwe jedynie w formie ustawy. Zapis § 23 regulaminu w myśl którego naruszenie przepisów skarżonej uchwały podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, także nie może się ostać. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków wynikających z regulaminu została wprost określona w art. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 1 ust. 3 pkt 1, 3, 6, 7, 8, 9, 13,14, § 2 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1 i 6, § 5 ust. 2, § 11, § 12 ust. 5, §13 ust. 10, § 14 ust. 2, 3, 4, § 15, § 17 ust. 2, 3, 6 pkt 1, 2, 3, § 22, § 23 uchwały Rady Gminy Trzcinica z dnia 28 grudnia 2012 roku nr XXV/155/2012 narusza prawo w stopniu istotnym, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Skarżący wnosił co prawda o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, wskazując na szeroki zakres stwierdzonych uchybień. Niemniej jednak podkreślenia wymaga fakt, iż uchylone przepisy regulaminu w większości stanowiły powtórzenie istniejących już w obrocie prawnym definicji, bądź regulacji. Tym samym akt ten, po wyeliminowaniu wskazanych powyżej uchybień, może nadal funkcjonować w obrocie prawnym.