II SA/Ol 211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego – odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[[...]", wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, złożonego przez M. N. w dniu 27 stycznia 2011 r. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania Kolegium podało, iż w dniu 24 sierpnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo J. N. z dnia 16 sierpnia 2012 r. (uzupełnione następnie pismem z dnia 19 września 2012 r., przesłanym w odpowiedzi na zapytanie Kolegium) dotyczące m.in. żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". W pismach tych skarżący podniósł, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ prowadzący postępowanie okoliczności, iż w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców, a do czasu ich ustalenia – zawiesić postępowanie administracyjne, bowiem zasiłek pielęgnacyjny, o który ubiegała się M. N. jest wartością majątkową, która wchodzi w skład masy spadkowej, a zatem umorzenie postępowania było tu niedopuszczalne. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie przytoczonych poglądów orzecznictwa, Kolegium uznało, iż J. N. nie posiada w sprawie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia "[...]". W ocenie Kolegium z brzmienia przepisów art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. D.U. z 2006, nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny przysługuje uprawnionemu "na samego siebie", nie zaś na "innego członka rodziny". Przysługuje on zatem osobie wnioskującej, ze względu na znaczne wydatki wywołane własną niepełnosprawnością. W rozpoznawanej sprawie to M. N. była wnioskodawczynią i stroną postępowania administracyjnego, a nie jej mąż J. N.. Powołując pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z postanowienia z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 45/11, Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca przyznania czy też odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy niewątpliwie praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony. W zakończonej decyzją z dnia "[...]" sprawie osobą wyłącznie uprawnioną do ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego była M. N.. Natomiast jej mąż J. N. nie ma interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa do kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. J. N. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r. nr SKO.82.831.2013 utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. N. na powyższe postanowienie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 802/13). Następnie na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 306/14) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz postanowienie Kolegium z dnia 9 lipca 2013 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek wniosku złożonego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało swój pogląd, iż J. N. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]", tym samym nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu wymienionego rozstrzygnięcia. Okoliczność ta zaś w ocenie Kolegium, obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na ww. postanowienia wywiódł J. N.. Skarżący podniósł, że w zaskarżonych postanowieniach organ dokonał autorytatywnej oceny, czy składający podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest stroną i uznał, że skarżący nie posiada takiego przymiotu. W ocenie skarżącego czynności te niezasadnie zostały dokonane przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczono fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny, potwierdzające tezę, iż rozstrzygnięcie interesu prawnego we wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, powinno nastąpić w toku postępowania nieważnościowego. Skarżący podniósł ponadto, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem przysługującym osobie niepełnosprawnej, a więc prawo do niego ustaje z chwilą śmierci tej osoby i w tym sensie jest to świadczenie osobiste, związane z przymiotem strony, co nie oznacza, że organ nie ma obowiązku przyznania takiego świadczenia za okres życia strony i wypłacenia go spadkobiercy, który przedłożył postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej umarzającej postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz M. N., możliwa była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawcy, jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tym samym istotą rozstrzygnięcia sprawy jest to czy interes prawny skarżącego J. N. należało zbadać przed wszczęciem postępowania nieważnościowego czy już po jego wszczęciu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień Kolegium gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). Tym samym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważające jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpiony został właśnie art. 61a § 1 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Należy zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014 r. sygn. II OSK 2945/12). W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, że "Interes prawny (obowiązek) to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony swoich praw. Na prawo to składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo wysłuchania. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej jest zobowiązany przeprowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena jego zasadności może być dokonana wyłączne w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 k.p.a. odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego. Dokonując zatem wykładni art. 61a w tym układzie podmiotowym, należy wyróżnić dwie sytuacje prawne. Pierwsza sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka powołuje się na interes prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Druga sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości w zakresie ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować regulację art. 61a § 1 k.p.a.- odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie." (B. Adamiak, w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (do art. 61a str. 297-298), wyd. 12 z 2012r.). W sprawie skarżący złożył w pismach z dnia 16 sierpnia 2012 r. i 19 września 2012 r. m.in. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]’ wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej umarzającą postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz M. N.. Kolegium postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu Kolegium niewątpliwie przesądziło kwestie interesu prawnego skarżącego, uznając, iż takiego interesu we wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego skarżący nie posiada. Rozstrzygnęło zatem kwestie merytoryczną – badania interesu prawnego skarżącego – przed wszczęciem postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia "[...]" po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "oczywista sytuacja podmiotu wnoszącego żądanie" o której była mowa wyżej, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym fakt, że skarżący jest spadkobiercą zmarłej M. N.. Skarżący domaga się przyznania mu świadczenia od daty jego wymagalności, tj. od daty kiedy winno być przyznane żonie skarżącego, do daty śmierci żony. Skarżący wskazuje przy tym na rażące naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 105 § 1, art. 30 § 4 i art. 97 § 1 pkt 1. Organ winien zatem w toku postępowania nieważnościowego dokonać oceny wymienionych przepisów k.p.a. i ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego i po przeprowadzonym postępowaniu wydać stosowną decyzję w sprawie. Należało zatem rozważyć, czy świadczenie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego może być świadczeniem dziedzicznym (za okres kiedy mogło być przyznane żonie skarżącego), czy też osobistym należnym wyłącznie zmarłej wnioskodawczyni. Z kolei te rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji winny m.in. stanowić podstawę co do oceny Kolegium, czy decyzja z "[...]" mogła rażąco naruszać przepisy prawa. To zaś wymagało wszczęcia postępowania, bo przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie nie mogło mieć miejsca poza postępowaniem. Kwestia interesu prawnego skarżącego nie jest zatem oczywista, wymaga dokonania przez organ ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych. Tego rodzaju czynności mogły mieć zaś miejsce tylko po wszczęciu postępowania, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Dostrzegając powyższe, nie przesądzając wyników postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych bowiem nie były one oczywiste. Dlatego też postanowienia organów wydane w sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., należało ocenić jako wadliwe. Mając powyższe na uwadze należało w pkt 1 uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono w pkt. 2 na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.