III SA/Łd 161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego postanawia odrzucić skargę. W imieniu J.Z. Jo.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zarządzeniem z dnia 19 lutego 2016 r. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wezwał Jo.Z. do wykazania, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz do złożenia pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 35 p.p.s.a., jeżeli należy do kręgu osób uprawnionych, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie do usunięcia powyższych braków skargi doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 2 marca 2016 r. W odpowiedzi na to wezwanie w dniu 9 marca 2016 r. adwokat Jo.Z. złożyła pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego "przed sądami powszechnymi, urzędami, organami administracyjnymi i samorządowymi, instytucjami i innymi organami wszystkich instancji", we wszelkich sprawach z udziałem skarżącego dotyczącymi nieruchomości położonej w M., gm. [...], oznaczonej jako działka nr 6, stanowiącej własność skarżącego, w szczególności w sprawach związanych z ustalaniem przebiegu granic – z prawem ustanawiania dalszych pełnomocnictw (substytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z powyższego przepisu wynika, że na pełnomocniku skarżącego, wnoszącemu do sądu skargę, ciąży obowiązek dołączenia dokumentu pełnomocnictwa, z którego treści wynikać ma umocowanie do działania w imieniu skarżącego. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Podstawowe wymogi, jakim powinny odpowiadać pisma w postępowaniu sądowym określono w art. 46 i art. 47 p.p.s.a. Wobec tego do skargi znajduje zastosowanie art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a., w których to przepisach ustawodawca wprowadził wymóg podpisania skargi przez skarżącego albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, a jeżeli skargę wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa, także dołączenia do niej pełnomocnictwa. Odczytywane łącznie regulacje zawarte w art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. mają na celu usunięcie wątpliwości, czy pismo zostało wniesione przez uprawnioną osobę. Na etapie wstępnego badania pisma procesowego brak pełnomocnictwa jest kwalifikowany jako brak formalny przy przyjęciu założenia, że udzielono pełnomocnictwa, a do pisma nie dołączono dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OZ 519/05, publik. OSP 2006/5/63, postanowienia NSA z dnia: 15 kwietnia 2014 r., I GSK 577/14 i 17 czerwca 2014 r., II GSK 1375/14). W konsekwencji znajduje zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod odpowiednim rygorem. W przypadku skargi rodzaj rygoru ustawodawca określił w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych (por. postanowienia NSA z dnia: 15 kwietnia 2014 r., I GSK 577/14; 17 czerwca 2014 r., II GSK 1375/14; 17 września 2014 r., I OSK 2106/14; 17 listopada 2014 r., I FSK 1505/14). W orzecznictwie wskazuje się na brak kompetencji sądu do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa dla sporządzającego skargę pełnomocnika) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. Przepis art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bowiem w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek sądu odrzucenia skargi ("sąd odrzuca skargę") w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (por. postanowienia NSA z dnia: 25 listopada 2010 r., I FSK 916/10; 12 czerwca 2014 r., I FSK 426/14). W rozpoznawanej sprawie wobec doręczenia adwokat Jo.Z. wezwania do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi w dniu 2 marca 2016 r., siedmiodniowy termin do usunięcia tego braku formalnego skargi upłynął w dniu 9 marca 2016 r. (w środę). W dniu 9 marca 2016 r. adwokat Jo.Z. złożyła pełnomocnictwo. Jednakże pełnomocnictwo to upoważnia adwokat Jo.Z. do reprezentowania skarżącego jedynie w ramach postępowań przed sądami powszechnymi, urzędami, organami administracyjnymi i samorządowymi, instytucjami i innymi organami wszystkich instancji. Zakres umocowania został w tym pełnomocnictwie wyraźnie określony. Okoliczność, że dokument ten został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) nakazuje przyjąć, iż jego redakcja jest fachowa, precyzyjna i pozwala jednoznacznie ustalić zakres upoważnienia do działania w imieniu skarżącego. Treść tego pełnomocnictwa uzasadnia stwierdzenie, że adwokat Jo.Z. nie jest umocowana do działania w imieniu skarżącego przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zakresu tego pełnomocnictwa nie sposób nie zauważyć, że sądów administracyjnych nie można utożsamiać z sądami powszechnymi. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Zakres kognicji tych sądów jest wyraźnie rozdzielony (art. 177, art. 183 i art. 184 Konstytucji RP). Sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne (art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest też organem rozumianym jako organ władzy publicznej. W postanowieniach z dnia 4 stycznia 2007 r. II FSK 31/06, II FSK 32/06 i II FSK 33/06 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na odrębność postępowań: administracyjnego i sądowoadministracyjnego (zob. K. Zaorski, pełnomocnictwo procesowe w świetle ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Przegląd Podatkowy z 2006 r., nr 6, s. 43 - 44). Każde z nich ma bowiem określone cechy charakterystyczne (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 95-96 i s. 98). Doktryna operuje pojęciem postępowania administracyjnego w szerokim i ścisłym tego słowa znaczeniu. Przez postępowanie administracyjne sensu largo rozumie się całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji. Postępowanie administracyjne sensu stricte jest rozumiane jako kompleks przepisów prawnych, regulujących działalność administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (K. Jandy -Jendrośka, J. Jendrośka [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, t. III, Wrocława 1978, s. 130). Z kolei postępowanie sądowoadministracyjne jest to postępowanie toczące się przed sądami administracyjnymi, objęte odrębną regulacją. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nawiązuje się między stronami tego postępowania (skarżącym i organem) stosunek prawny, który w doktrynie określany jest mianem stosunku spornoadministracyjnego. Jego cechą jest zrównanie pozycji prawnej podmiotów występujących w tym stosunku. Postępowanie sądowoadministracyjne jest z reguły następstwem działania (bezczynności) organów administracji. Dopiero po zakończeniu postępowania przed organami administracji publicznej możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. W systemie ochrony prawa podmiotowego sąd administracyjny działa tylko na wniosek (wskutek skargi) strony, której prawo podmiotowe zostało przez czynność administracji publicznej naruszone. W powołanych postanowieniach z dnia 4 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne to dwa odrębne postępowania. Z pewnością można stwierdzić też, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest "kolejną instancją postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 40 p.p.s.a zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego. Stanowisko to sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Pełnomocnictwo wskazujące, że umocowanie zostało udzielone w granicach postępowania administracyjnego, nie stanowi legitymacji do reprezentacji strony w postępowaniu sądowym (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2006 r., III SA/Lu 14/06). W zarządzeniu z dnia 19 lutego 2016 r. w sposób wyraźny wezwano J. Z. do złożenia pełnomocnictwa "do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 35 p.p.s.a.". W tej sytuacji skoro pełnomocnictwo złożone w wykonaniu tego zarządzenia nie obejmuje umocowania do reprezentacji skarżącego przed sądami administracyjnymi, to nie można uznać, że został usunięty brak formalny skargi. Skutkiem nieuzupełnienia powyższego braku w zakreślonym terminie jest – stosownie do powołanego art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – odrzucenie skargi. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. D.Cz.