I OSK 750/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 384/15 o odrzuceniu skargi S.L. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 384/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.L. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem datowanym na 26 lipca 2015 r. Sławomir Lewczuk wniósł do Sądu skargę na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w rozpatrzeniu wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego mającego na celu weryfikację faktycznego poziomu kompetencji funkcjonariuszy Policji przeprowadzających interwencję, o której mowa w piśmie Skarżącego z 21 czerwca 2015 r., na które to pismo organ odpowiedział pismem z 21 lipca 2015 r. wydanym w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że w związku z tym, iż przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w rozpatrzeniu wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego mającego na celu weryfikację faktycznego poziomu kompetencji funkcjonariuszy Policji przeprowadzających interwencję, skarga nie jest skargą w rozumieniu P.p.s.a., lecz skargą powszechną określoną przepisami działu VIII K.p.a. Przedmiotem tej skargi, zgodnie z art. 227 K.p.a., mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sąd I instancji podkreślił, że działania będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Pogląd, że do skarg uregulowanych w dziale VIII K.p.a. nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skargi takie podlegają odrzuceniu, jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył S.L., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niedostatecznej kontroli sprawy ze skargi na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji, przejawiające się tym, że Sąd bezpodstawnie odrzucił skargę pomimo, że organ dopuścił się bezczynności; 2) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo pozostawania organu w bezczynności; 3) art. 45 Konstytucji RP poprzez odmowę prawa do sądu tj. naruszenie zasady sprawiedliwego procesu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego w postępowaniu regulowanym przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa). Wszystkie pozostałe zarzuty zależały od rozstrzygnięcia tego kluczowego zagadnienia. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarga wniesiona przez S.L. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a.. W szczególności skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8) P.p.s.a.. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu. Z pisma skarżącego skierowanego do organu wynika, że skarżący wnosi o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu weryfikację faktycznego poziomu kompetencji funkcjonariuszy prowadzących czynności na Placu Defilad w dniu 18 czerwca 2015 r. i ukaranie dyscyplinarne funkcjonariuszy, co w konsekwencji oznacza, że dotyczyła ona postępowania skargowo–wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10, czy z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Przedmiot samej skargi opisanej w art. 227 K.p.a. został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12). Postępowanie to ma zatem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2). Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem art. 3 § 2 P.p.s.a. i tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, przewidujący prawo podmiotu do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy, przy uwzględnieniu, że ustawa nie może nikomu ograniczać prawa do dochodzenia na drodze sądowej ochrony jego praw i wolności. Postępowanie toczące się na podstawie Działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem art. 45 ust. 1 Konstytucji. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.