IV SA/Wa 293/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również "Wojewódzki Inspektor" lub "organ") z [...] listopada 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewódzki Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. znak [...] orzekającej o wprowadzeniu w ewidencji gruntów miasta [...] w obrębie [...] w jednostce rejestrowej [...] zmiany polegającej na wykreśleniu Gminy Miasta [...] jako użytkownika działek nr [...] i [...] i wpisaniu w to miejsce jako użytkownika [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy wskazaną decyzję Starosty. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Pismem z 3 września 2014 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta [...] w obrębie [...] w jednostce rejestrowej [...] w której wpisane są działki ewidencyjne nr [...] i [...], polegającej na wykreśleniu wpisu użytkowania Gminy Miasta [...] i wpisanie w to miejsce użytkowania - [...] Spółka z.o.o w [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wskazując, że co do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w [...] w obrębie [...] toczą się z udziałem stron postępowania administracyjne i sądowe związane z ustaleniem prawa własności do przedmiotowego gruntu i pomimo przedłożenia bardzo obszernego materiału dowodowego do akt sprawy, rozstrzyganie kwestii użytkowania gruntu jest zagadnieniem wtórnym w stosunku do trwających postępowań i dlatego też należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie prawa własności. Na postanowienie to zażalenie złożyły wszystkie strony postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] wskazując m.in., że w przedmiotowej sprawie nie ma związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy prowadzonymi postępowaniami dotyczącymi własności, a wprowadzeniem zmiany w ewidencji gruntów i budynków co do osoby użytkownika. Wojewódzki Inspektor wskazał w szczególności, że organ I instancji winien ustalić, czy obecne zapisy w ewidencji gruntów i budynków są zgodne z posiadanymi przez organ dokumentami i obowiązującymi przepisami, mając na uwadze ciągłość prowadzenia tej ewidencji i orzec o zmianie lub odmówić wnioskowanej zmiany. Pismem z 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Gminy [...] oraz [...] Spółka z.o.o w [...] (dalej również: "ZWiK") podtrzymał dotychczasowe stanowisko reprezentowanych stron i wniósł o: 1. wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta [...] w obrębie [...] w zakresie użytkownika działek nr [...] i [...] poprzez wykreślenie użytkownika Gminy Miasta [...] i wpisanie w to miejsce użytkownika [...] sp. z.o.o z siedzibą w [...]; 2. dokonanie, na podstawie § 35 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oględzin działek nr [...] i [...] na okoliczność samoistnego posiadania przedmiotowych działek przez ZWiK (ogrodzenie i zamkniecie nieruchomości do wyłącznej dyspozycji ZWiK, objecie nieruchomości specjalistyczną ochroną na zlecenie ZWiK); 3. dołączenie do akt niniejszej sprawy na podstawie § 35 pkt.5 w/w rozporządzenia, dokumentów które stanowiły źródło danych ewidencyjnych do dokonania wpisu w ewidencji gruntów Gminy Miasta [...], jako użytkownika działek nr [...] i [...], a w razie braku takich dokumentów sporządzenie i złożenie do akt informacji w tym przedmiocie, w celu potwierdzenia wadliwości wpisu użytkownika Gminy Miasta [...]. Pismem z 3 czerwca 2015 r. Starosta [...] złożył wniosek o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta poprzez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela działek nr [...] i [...] położonych w [...] w obrębie [...], wskazując iż grunt ten uregulowany jest odpowiednio w księgach wieczystych [...] i [...]. Do wniosku załączone zostały kopie: decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu znak [...], postanowienie Sądu Powiatowego w [...] Sygn. akt. [...], kopia planu z [...] sierpnia 1970 roku. Zmiana taka została wprowadzono w dniu 16 września 2015 r. (zawiadomienie o zmianach – tom 2/4 akt administracyjnych). W dniu 30 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta [...] złożył pismo w którym w szczególności wniósł: 1. o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., 2. na wypadek nie uwzględnienia wniosku z pkt. 1, o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] przez wpisanie jako właściciela tych działek Gminy [...], 3. na wypadek nie uwzględnienia wniosku z pkt. 1 i 2, o orzeczenie o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] przez wykreślenie Gminy Miasta [...] jako użytkownika i wpisanie w to miejsce użytkownika [...] sp. z.o.o w [...]. Starosta [...] wydając opisaną wyżej decyzję z [...] września 2015 r. uznał, że istnieją podstawy do dokonania w ewidencji gruntów miasta [...] w obrębie [...] w jednostce rejestrowej [...] zmiany polegającej na wykreśleniu Gminy Miasta [...] jako użytkownika działek nr [...] i [...] i wpisaniu w to miejsce jako użytkownika [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Starosta w szczególności ustalił, że grunt oznaczony obecnie jako działki nr [...] i [...] położony w [...] w obrębie [...], wykazany został w ewidencji gruntów jako odrębna działka (wówczas oznaczona nr [...]), w wyniku prac odnowienia ewidencji gruntów. W ramach tych prac włączono grunty dawnego Bloku [...] w granice administracyjne miasta [...] i teren podzielono na obręby ewidencyjne. Przedmiotowy grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1083 ha, znalazł się w granicach ewidencyjnych obrębu [...]. Prace odnowienia ewidencji gruntów zakończone zostały dla obrębu [...] w roku 1983, kiedy to założono nowy rejestr ewidencji gruntów. W rejestrze tym w jednostce rejestrowej [...] wpisana była tylko działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1083 ha, co do której wpisano w rubryce "oznaczenie nieruchomości" iż część gruntu o pow. 0,0906 ha oznaczona jest jako grunty tabelowe wsi [...] - z wpisem własności N.N., zaś pozostała część o pow. 0,0177 ha, pierwotnie wpisana była jako "grunty włość, wsi [...] zapis, w tab. likwid. pod Nr [...]", a następnie jako grunt objęty KW [...], co do którego jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Jako władający działką ewidencyjną nr [...] wpisany był Urząd Miejski w [...] Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W zasobie geodezyjnym znajduje się m.in obrębowy szkic badań ksiąg wieczystych i ustalenia stanu władania oraz teczka - "protokół ustalenia stanu władania". Z dokumentów tych nie wynika aby w momencie sporządzania w/w dokumentów była wyodrębniona działka nr [...], zaś przedmiotowy grunt wykazany był pod pozycją nr [...] protokołu w którym rubryce "Nazwisko i imię właściciela (osoby władającej)" wpisany był - Państwowy Fundusz Ziemi. W roku 1994 przeprowadzona została dla terenu miasta [...] odnowa ewidencji gruntów, w wyniku której powstał m.in. nowy rejestr gruntów, w którym w obrębie [...], w jednostce rejestrowej [...] wpisana była działka nr [...] o pow. 0,1083 ha, w której część gruntu o pow. 0,0906 ha oznaczona była jako Grunty tabelowe wsi [...] niehipotekowane, zaś pozostały obszar o pow. 0,0177 ha oznaczony był jako grunt objęty księgą wieczystą KW [...] z przypisaną własnością na rzecz Skarbu Państwa. Jako władający gruntem widniał wpis "Urząd Miejski w [...] ". W wyniku tych prac sporządzany był także m.in obrębowy szkic badań ksiąg wieczystych i stanu władania, a także protokoły ogłoszenia i ustalenia stanu władania wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru zawiadomień. W protokole ustalenia stanu władania, w rubryce "władanie gruntem" wpisany był Urząd Miejski w [...] Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a następnie część wpisu tj. "Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej" został skreślony. W protokole ogłoszenia stanu władania w rubryce "Imię i nazwisko, Imiona rodziców, Adres właściciela (współwłaścicieli) władającego" istnieje zapis - użytkownik Urząd Miejski w [...] Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W latach 2005-2006 dla części miasta [...] - m.in obrębu [...], przeprowadzone zostały prace modernizacji ewidencji gruntów w ramach których uzupełnione zostały dane dotyczące budynków i lokali. W wyniku w/w prac dokonano m. in. wyodrębnienia z gruntów o niejednorodnym stanie prawnym zgodnie § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków – aktualny tj. Dz. U. z 2015 roku poz. 542 ze zmianami (dalej również: "Rozporządzenie"). I tak podczas wyżej opisanych prac wyodrębniono z działki nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] działkę nr [...] o pow. 0,0906 ha oznaczoną jako grunty tabelowe wsi [...] i nr [...] o pow. 0,0181 ha oznaczone jako grunty niehipotekowane, co do których dokonano wpisu właściciel "Nieustalony", zaś jako użytkownik Gmina Miasto [...]. Odnosząc się do archiwalnych wpisów w ewidencji gruntów odnośnie wykazanego użytkowania (władania) działkami nr [...] i [...], a także do wniosku pełnomocnika Gminy [...] i [...] spółka z.o.o, podnieść należy iż wpis ten uwidoczniony został w rejestrach gruntów w roku 1983 i powielany w latach późniejszych podczas kolejnych prac związanych z odnawianiem i modernizacją ewidencji gruntów miasta [...]. Wskazać należy także iż w zasobie geodezyjnym nie odnaleziono dokumentu z którego wynikałby wprost wpis władania na rzecz Urzędu Miasta [...] co do dawnej działki nr [...]. Grunt oznaczony wówczas jako działka nr [...] nie był objęty odrębnym protokołem ustalenia stanu władania. Jak wynika zapisów zawartych w protokole ustalenia stanu władania - w. poz. nr [...] w rubryce właściciel (władający) wpisany był Państwowy Fundusz Ziemi. Pozycja tego protokołu odnosiła się do większego obszaru gruntów i obejmowała w swych granicach dawne działki nr [...], [...] i [...] położone w [...] w obrębie [...]. Oceniając sprawę aktualnych wpisów w rejestrze gruntów dotyczących wpisu władania (później użytkowania) Gminy Miasta [...], co do przedmiotowego gruntu, Starosta stwierdził, że widnieje on w rejestrach gruntów nieprzerwanie od 22 lat. Faktycznie jak wskazuje Gmina Miasto [...], Starosta jako organ prowadzący rejestr ewidencji gruntów pełniący funkcje rejestrową nie jest władny oceniać czy Gmina [...] była użytkownikiem przedmiotowych działek w przeszłości i tego nie czyni, lecz ma sprawdzić, czy obecne zapisy w ewidencji gruntów i budynków są zgodne z posiadanymi przez organ dokumentami i obowiązującymi przepisami mając na uwadze ciągłość prowadzenia tej ewidencji. Tym samym aktualny wpis w rejestrze gruntów dotyczący użytkowania winien być poddany ocenie w zakresie obecnego użytkowania (posiadania działek). Jak wynika ze zgromadzonego do akt sprawy materiału dowodowego działka nr [...] i część działki nr [...], pozostają w jednym ogrodzeniu i użytkowane są wspólnie. Część działki ewidencyjnej nr [...] stanowi dojazd od ul. [...] do wyżej opisanej części ogrodzonej. Na części pozostającej w ogrodzeniu znajduje się ujęcie wody oraz budynek o funkcji według mapy zasadniczej "i" - inny niemieszkalny. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika iż na działce nr [...] znajduje się ujęcie wody podziemnej. Powyższe ujęcie eksploatuje [...] w [...] Spółka z.o.o, o czym świadczyć mogą złożone do akt sprawy: • umowy i faktury wystawiane za: monitorowanie obiektów i koszenie - m.in na "Studnię nr [...] w [...] przy ul. [...]", gdzie jako nabywca wpisany jest [...] ul. [...]; • decyzja Starosty [...] [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. udzielająca Z. Sp. z. o.o. ul. [...], [...] pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w [...] dla potrzeb wodociągu miejskiego z 5 studni; • operat wodnoprawny stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., w którym opisana jest także studnia przy ul. [...], w którym jako zakład ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wpisany jest [...] Sp. z. o.o. ul. [...], [...]. • dokumentacja fotograficzna na której przedstawione są m.in tablice informacyjne zawieszone na bramie wjazdowej do ujęcia wody z napisami - Teren Ochrony Bezpośredniej Ujęcia Wody Podziemnej Osobom Nieupoważnionym Wstęp Wzbroniony oraz [...] [...] sp. z.o.o. [...] STUDNIA Nr [...]; • fotografie wykonane na części ogrodzonej działki nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] na których widać osoby w ubraniach z napisem [...] i samochody oklejone napisem [...][...] sp. z.o.o. Zdaniem Starosty, przedłożone do akt sprawy dokumenty pozwalają uznać za zasadny wniosek o wpisanie [...] Spółka z.o.o, jako użytkownika działek nr [...] i [...]. Strona postępowania załączyła dokumentację, z której wynika, iż faktycznie jest użytkownikiem przedmiotowego terenu, eksploatuje ujęcie wody, a także chroni przedmiotowy teren i go pielęgnuje. Jak wynika z akt sprawy, istnieje spór pomiędzy Gminą Miasto [...], a [...] spółka z.o.o, z Siedzibą w [...] nie tylko odnośnie użytkowania działek, ale także dotyczące prawa własności. Odnosząc się do wniosku Burmistrza Miasta [...] dotyczącego wykazania prawa własności co do działek nr [...] i [...] położonych w [...] w obrębie [...] na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2003 r. – Starosta stwierdził, że powyższa decyzja nie została wykazana w rejestrze gruntów ze względu na nie istnienie w ewidencji gruntów opisanej w decyzji działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] o pow. 0.0177ha. Jak wykazało niniejsze postępowanie przedmiotowy grunt ma uregulowany stan prawny, wynikający z wpisów w księgach wieczystych i prawo to wykazane zostało w rejestrze gruntów jako istniejące. Biorąc jednak pod uwagę ciągłość prowadzenia ewidencji gruntów, a także jej rejestracyjny charakter jeżeli którakolwiek ze stron postępowania, lub też inny podmiot okaże się nowszym tytułem, lub nabędzie prawo własności co do gruntu to fakt ten niezwłocznie zostanie wykazany w rejestrze gruntów. Wydana przez Starostę decyzja ocenia sprawę wyłącznie pod kątem poprawności obecnych wpisów rejestrze gruntów. Zebrany do akt sprawy materiał dowodowy w przedmiocie użytkowania działek ewidencyjne nr [...] i [...] położonych w [...] w obrębie [...], pozwala zdaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów wykazać [...] sp. z.o.o z siedzibą w [...], jako użytkownika przedmiotowego terenu. II.2. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Starosty złożyła Gmina Miasto [...]. II.3. Wojewódzki Inspektor uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Starosty z [...] września 2015 r. wskazał m. in., że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Organ ewidencyjny jedynie rejestruje stany prawne nieruchomości, które są ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Przez żądanie zmiany wpisów w ewidencji nie można dochodzić swoich praw czy roszczeń do gruntów, budynków i lokali. Prawa te należy ustalić na drodze postępowania sądowego. Przedmiotowy grunt ma uregulowany stan prawny, wynikający z wpisów w księgach wieczystych i prawo przysługujące Skarbowi Państwa wykazane zostało w rejestrze gruntów. Przedłożone do akt sprawy dokumenty pozwalają uznać, że [...] Spółka z o.o. jest faktycznym użytkownikiem działek nr [...] i [...] i eksploatuje ujęcie wody. Przedłożone umowy i faktury dowodzą, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie tylko użytkuje przedmiotowy teren, ale go również chroni i pielęgnuje. Jednocześnie należy zauważyć, że użytkowanie to nie jest użytkowaniem samoistnym lecz wynika z decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. ul, [...], [...] [...] pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych dla potrzeb wodociągu miejskiego z 5 studni. Prawomocne orzeczenia wydane w toczących się przed innymi organami i sądem powszechnym postępowaniach dotyczących prawa własności do działek nr [...] i [...] będą podstawą aktualizacji obecnych zapisów w ewidencji gruntów i budynków. III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Gmina Miasto [...] (dalej również: "skarżący") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 520; dalej: "p.g.k.") w zw. z § 10 w zw. z § 11 ust. 1 w zw. z § 46 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na wszczęciu oraz i prowadzeniu na wniosek Gminy [...] postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy Gmina [...] nie mogła być stroną tego postępowania, a więc do wszczęcia postępowania w ogóle nie powinno dość, ewentualnie po jego wszczęciu powinna zostać wydana decyzja o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego; b) art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...]; c) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...]; d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na: - nierozpoznaniu wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji; - uznaniu, że właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] jest Skarb Państwa; - uznaniu, że Gmina [...] nie jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...]; - uznaniu, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest użytkownikiem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...]; e) art. 20 ust 2 pkt 1 p.g.k. w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.k. w zw. z § 10 Rozporządzenia w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "e" przez ich błędne zastosowania oraz § 12 Rozporządzenia przez jego niezastosowanie i polegające na dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...] przez kreślenie Gminy [...] i wpisanie jako użytkownika [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego nie został złożony jakikolwiek dokument, o którym mowa w § 12 Rozporządzenia, pozwalający Staroście [...] na stwierdzenie, że [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] jest użytkownikiem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...]. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. III.3. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] w piśmie z 11 kwietnia 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3.1. Zaskarżona decyzja jest w ocenie Sądu zgodna z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że ocena legalności tej decyzji prowadzona być musi w granicach sprawy administracyjnej, w której decyzja ta została wydana. Sprawa ta zaś dotyczy wyłącznie kwestii zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia podmiotu władającego (użytkującego) opisane wyżej działki nr [...] i [...]. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest natomiast spór prowadzony m. in. z udziałem skarżącej oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] co do własności rzeczonych nieruchomości (wedle stwierdzenia zawartego w skardze: "Aktualnie Nieruchomość (...) stanowi przedmiot 3 postępowań administracyjnych i dwóch postępowań sądowych"). Podkreślenia przy tym wymaga, że przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów w ewidencji oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011 r., sygn. I OSK 945/10, z 4 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 389/10, z 14 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 1718/13, CBOSA). IV.3.2. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące prowadzenia postępowania bez wniosku uprawnionego podmiotu (ujęte w puntach a-c petitum skargi). Przede wszystkim uchodzi uwadze skarżącego, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] z 30 września 2014 r., w których spółka ta przyłącza się wniosku Burmistrza Miasta [...] o wpisanie tej spółki jako władającego przedmiotowymi nieruchomościami. Natomiast w piśmie z 13 kwietnia 2015 r. [...] jednoznacznie formułuje żądanie dokonania przedmiotowej zmiany w ewidencji we własnym imieniu i na własną rzecz. [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] był zaś niewątpliwie podmiotem uprawnionym do dokonania żądanej przez niego zmiany (tj. ujawnienia [...] jako władającego). Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 p.g.k., podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast podmioty wskazane w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. to właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ponadto, w myśl art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. O ile zatem rację ma skarżący, że Gmina Miasto [...] nie była legitymowana do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania (tj. jej legitymacja nie wynikała ani z przepisów p.g.k. ani podmiot ten nie wykazał własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.), to brak ten został skutecznie konwalidowany wstąpieniem do postępowania podmiotu niewątpliwie legitymowanego. Reasumując, wbrew zarzutom skargi Starosta i Wojewódzki Inspektor procedowały w oparciu o żądanie uprawnionego podmiotu i nie było podstaw do umorzenia postępowania. Traktowanie jako strony również Gminy Miasto [...] (obok [...]) nie stanowiło w realiach niniejszej sprawy uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W szczególności w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty nie nałożono Gminę [...] jakichkolwiek obowiązków ani nie przyznano tej Gminie jakichkolwiek obowiązków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA). IV.3.3. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na prześledzenie rozumowania przeprowadzonego przez organ i poznanie motywów rozstrzygnięcia. W szczególności w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, na podstawie jakich dokumentów uznano [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] za władającego przedmiotową nieruchomością. Dokumenty te zostały precyzyjnie opisane w uzasadnieniu decyzji Starosty (oraz przytoczone w części opisowej uzasadnienia – punkt II.1, s. 5-6), a Wojewódzki Inspektor podzielił ustalenia faktyczne i oceny prawne zawarte w decyzji organu I instancji. Lakoniczność motywów decyzji Wojewódzkiego Inspektora mogłaby być podstawą do uchylenia tej decyzji jedynie w przypadku skutecznego wykazania przez skarżącego, że okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Tymczasem skarżący istnienia takiego wpływu na rozstrzygnięcie nie wykazał. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2013 r., II OSK 1261/12, CBOSA). Z przytoczonego stanowiska NSA, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, wynika w szczególności, że kluczowe dla oceny legalności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ jest przede wszystkim to, czy ustalenia te mają oparcie w dokumentach zebranych w aktach sprawy, natomiast mniejsze znaczenie odgrywa to, czy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący dokumenty te zostały omówione. Po drugie, kwestia ujawnienie jako właściciela przedmiotowych nieruchomości Skarbu Państwa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, która dotyczyła wyłącznie ujawnienia władającego (ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nastąpiło na podstawie czynności materialno-technicznej). Ubocznie warto zauważyć, że nawet ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciela Gminy Miasta [...] nie stałoby na przeszkodzie wpisaniu do tej ewidencji jako władającego (użytkownika) [...] sp. z o.o. z siedzibą [...]. Wpis taki jest bowiem możliwy zarówno co do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego. IV.3.4. Bezzasadne są również zarzuty sformułowane w punkcie "d" skargi. Zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że podstawą ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków władającego lub gospodarującego (w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa) mogą być tylko dokumenty wskazane w § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Przyjęta przez skarżącego wykładania wskazanego przepisu Rozporządzenia jest nieprawidłowa. Przede wszystkim należy zauważyć, że władanie nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.k., nie jest stanem prawnym, a stanem faktycznym. Analiza katalogu dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 Rozporządzenia wskazuje tymczasem, że chodzi w nim o dokumenty dotyczące wyłącznie ujawnienia stanów prawnych, a nie stanu faktycznego, jakim jest władanie nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w terminologii Rozporządzenia określanego jako użytkowanie - § 11 ust. 1 pkt 1 lit. a). Oczywiste jest przy tym, że wykładnia rozporządzenia nie może prowadzić do faktycznej niewykonalności dyspozycji aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Warto dodać, że sformułowanie takiego katalogu dokumentów w § 12 ust. 1 Rozporządzenia ma ścisły związek z zasadą, że ewidencja gruntów pełni tylko funkcje informacyjno-techniczne, albowiem organ dokonujący wpisów nie rozstrzyga sporów o prawo, a opiera się na dokumentach źródłowych, z których to prawo wynika. Reasumując, jeżeli chodzi o ujawnienie władającego w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.k., to może to nastąpić na podstawie wszelkich dowodów (zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 75 § 1 k.p.a.). Stąd też organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie przyjęły, że dowodami na władanie przedmiotową nieruchomością przez [...] mogą być dokumenty urzędowe i prywatne wskazane w uzasadnieniu decyzji Starosty. Te ustalenia organów mają pełne oparcie w aktach sprawy i zasadzie swobodnej oceny dowodów. Warto zauważyć, że skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważać takie ustalenia faktyczne organów administracji publicznej. W tym kontekście należy przypomnieć, że strona nie może pozostawać bierna w trakcie postępowania administracyjnego, jej obowiązkiem jest współdziałanie z organem w zebraniu dowodów na potwierdzenie zasadności stanowiska prezentowanego przez tę stronę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015 r., II OSK 371/14, CBOSA). IV.4. Sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień niż wskazane w skardze, które uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie.