II SAB/Kr 81/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Renata Czeluśniak SWSA Kazimierz Bandarzewski SWSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku J. M. z dnia 12 grudnia 2015r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w D. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 29 marca 2016r. J. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 grudnia 2015 r. Strona wyjaśniła w uzasadnieniu, iż ww. wnioskiem, wystosowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Dyrektora ww. placówki oświatowej o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki, wydanych w roku 2014. Pomimo upływu 14 - dniowego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosek skarżącej nie został rozpoznany. Skarżąca nie otrzymała również żadnej informacji od Dyrektora, która wskazywałaby powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Odpowiadając na ww. skargę, Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w D. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016. wniósł o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania albo ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 18 kwietnia 2016r. wystosował do skarżącej odpowiedź na złożony wniosek z dnia 12 grudnia 2015r, podając, że żądana prośba nie mogła być uwzględniona. Wskazał, że nie stanowią informacji publicznej decyzje wydane w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 73 Kpa tylko stronie postępowania przysługuje prawo wglądu w akta sprawy indywidualnej zakończonej decyzją, jak i po zakończeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę podniósł nadto, że w trakcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego żądania udostępnienia decyzji, nie potwierdzono, że skarżąca jest stroną jakiegokolwiek postępowania o odmowę zezwolenia uczniowi tut. szkoły na indywidualny tok nauki. Dodatkowo wyjaśniono, że oskarżony organ nie prowadził jakiegokolwiek postępowania w sprawach związanych z zezwoleniem na indywidualny tok nauki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie udzielania informacji publicznej. Skarga jest zasadna i skutkuje zobowiązaniem do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku J. M.. Przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie było zarówno to, czy żądana we wskazanym wyżej pismie wnioskodawcy informacja, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058; dalej ustawa powoływana jako u.d.i.p.), jak również to, czy Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w D. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Ocenić nadto należało, czy podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty, mogły skutecznie uwolnić stronę przeciwną od skarżącej od rozpoznania wniosku J. M.. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Zgodnie z ww. ustawą rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać oraz formę decyzji, w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14 (Lex nr 1562788) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że: "Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności." Nadto, wskazać należy, że skarga w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002r.). W tym miejsc wskazać należy, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie nie został uzasadniony. Rozważając kwestię, czy Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zdania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostępniania informacji zobowiązane są również wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., organizacje związkowe i organizacje pracodawców. Użyte przez ustawodawcę w art. 4 u.d.i.p. pojęcie "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu obywateli, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie związanych z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 169/14, z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: cbois). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych, bowiem przysługuje mu władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 2156 ze zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (por. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/1, z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1755/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 57/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 651/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 55/11, dostępne w cbois). Jeśli chodzi o pojęcie " informacja publiczna", to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 dostępne w cbois). Nie ulega wątpliwości, że decyzje wydane przez Dyrektora Szkoły w sprawach związanych z zezwoleniem na indywidualny tok nauki, udostępnienia których domagała się wnioskodawczyni, jest takim aktem administracyjnym, a zatem jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera bowiem treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Należy również zwrócić uwagę, że informacja ta może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. poprzez jej anonimizację). Nietrafny jest przy tym argument, że postanowienie organu wydane w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a cytowanej ustawy a ponadto akt taki traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niego danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowany odpis decyzji staje się jednak ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela natomiast pogląd organu, iż akta sprawy w całości, jako zbiór dokumentów nie są informacją publiczną i co do zasady podlegają udostępnieniu stronom postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 kpa. Należy jednak podkreślić, że skarżąca nie domagała się w niniejszej sprawie wglądu do akt sprawy, lecz udostępnienia "treści decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki, wydanych w 2014 roku." Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po64/13 w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, że ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, stanowi zatem, w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002r., sygn. II SAB 289/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 384/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 r., sygn. II SAB/Wa 83/04). Wobec tego, że organ nie zareagował dotychczas na wniosek skarżącej w żaden ze sposobów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stwierdzić należy, że skarga J. M. zasługiwała na uwzględnienie. Poprzez wystosowane do skarżącej pisma z dnia 18 kwietnia 2016r. bynajmniej organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej przepisom ustawy. Dyrektor w jego treści wskazał bowiem, że informacja żądana przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 12 grudnia 2015r. nie stanowi informacji publicznej. Dopiero w treści odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie dysponuje daną informacją, bowiem nie prowadził postępowania w zakresie objętym żądaniem wniosku. Jednak nawet ta informacja jest niejasna. Nie podano kiedy (w jakim okresie czasu) nie prowadzono "postępowania w zakresie objętym żądaniem wniosku", a nadto de facto nadal brak odpowiedzi na żądanie zadane we wniosku przez skarżącą. Wystarczyło zatem, żeby w realiach niniejszej sprawy organ zawiadomił skarżącą, że w roku 2014 nie wydał decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki, czego w sposób wyraźny do chwili obecnej nie uczynił. W tym miejscu należy podkreślić, iż dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.05.2013r. II SAB/Łd 29/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.01.2013r. sygn. akt II SAB/Kr 185/12. – publ. - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności należy stwierdzić, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w D. dopuścił się bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącej. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I wyroku zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 12 grudnia 2015 r. Kierując się następnie wymogiem nałożonym w art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając charakter zaistniałego naruszenia prawa należało uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Niewątpliwie nierozpatrzenie wniosków skarżącego przez cztery miesiące stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ bez usprawiedliwienia zaniechał czynności, w tym sygnalizacyjnych, o których mowa w art. 36 k.p.a. oraz nie wyjaśnił przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Mimo przyjęcia rażącego naruszenia prawa Sąd ocenił natomiast, że w niniejszej sytuacji nie zastosuje wobec strony przeciwnej do skarżącej przepisu art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Co do zasady, orzeczenie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej, zarówno z urzędu jak i na wniosek, ma charakter fakultatywny. Zdaniem Sądu, wymierzenie grzywny na tej podstawie służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom organu narażającym strony na negatywne skutki bezczynności. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi, o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.