I SA/Gl 1435/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Dorota Kozłowska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. J. R. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent) częściowo odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu sporawy. 2.1. W piśmie z dnia 16 marca 2016 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł za okres od lutego do czerwca 2015 r. Podał, że jednocześnie składa korektę uprzednio złożonej deklaracji, ponieważ od lutego 2015 r. deklarację powinien złożyć – w imieniu skarżącego – zarządca budynku. 2.2. Prezydent decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 75 par. 1 pkt 2, art. 75 par. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – dalej: o.p.) w związku z art. 6q ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej: u.c.p.g.): a) odmówił stwierdzenia nadpłaty za okres od lutego do marca 2015 r. b) stwierdził istnienie nadpłaty w wysokości [...] zł (za okres od kwietnia do czerwca 2015 r.). W uzasadnieniu wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty oraz nową deklarację "wygaszającą" obowiązek zapłaty tej opłaty od lutego 2015 r. Dalej zauważył, że usługa wywozu odpadów związanych z nieruchomością skarżącego została zrealizowana zgodnie z harmonogramem, tj. w lutym i w marcu 2015 r. W związku z tym, skoro usługa wywozu odpadów była w tym okresie świadczona, to zgodnie z art. 6q ust. 3 u.c.p.g. nie jest możliwe stwierdzenie nadpłaty za okres lutego i marca 2015 r. ([...] zł za każdy miesiąc). 2.3. Skarżący w odwołaniu wskazał, że uiścił opłatę za 6 miesięcy z góry (od stycznia do czerwca 2015 r.), bowiem zarządca pierwotnie nie wyraził zgody na wliczenie opłaty za wywóz odpadów do czynszu. Każdy lokator regulował opłatę samodzielnie. W 2015 r. wobec zmiany ustawy zarządca został zobowiązany do podjęcia - w imieniu lokatorów - czynności związanych z wywozem opadów. W związku z tym od 1 lutego 2015 r. zarządca podwyższył czynsz o wysokość opłaty. Skarżący podkreślił, że w tej samej sprawie nie można mieć "dwóch umów" oraz płacić podwójnie. 2.4. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu powtórzyło argumentację organu I instancji, że skarżący korektę deklaracji złożył już po terminie świadczenia usług w lutym i marcu 2015 r., a więc stosownie do art. 6q ust. 3 u.c.p.g. za ten okres nadpłata nie może być stwierdzona. 3.1. W skardze skarżący powtórzył, że w styczniu 2015 r. uiścił opłatę za 6 miesięcy z góry. W pierwszej połowie marca zarządca powiadomił skarżącego, że wobec zmiany ustawy, on także uiścił opłatę za luty i marzec 2015 r. oraz zobowiązał skarżącego do "nadpłaty". Wskutek tego, skarżący opłatę uregulował "podwójnie". 3.2. Kolegium wniosło o oddalenie skargi z dotychczasową argumentacją, dodając, że z pisma organu I instancji wynika, że zarządca nie złożył wniosku o stwierdzenie nadpłaty za luty i marzec 2015 r. 3.3. Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty i twierdzenia oraz złożył wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Skarga okazała się o tyle zasadna, że doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego, tj. art. 122, 187 par. 1 o.p., art. 191 o.p. i 210 par. 4 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). 5. Spór w sprawie koncentruje się wokół interpretacji art. 6q ust. 3 u.c.p.g. stosownie do którego w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona. Należy dodać, że jest to przepis szczególny względem regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej, ponieważ zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W odniesieniu do sfery stanu faktycznego akta sprawy nie wskazują na istnienie sporu co do twierdzeń skarżącego, że za okres lutego i marca 2015 r. opłatę uiścił podwójnie: po raz pierwszy płacąc w styczniu z góry [...] zł za każdy miesiąc (do czerwca) i po raz drugi w związku z podwyższeniem czynszu (o wysokość opłaty) płaconego do rąk zarządcy, który tę opłatę także uiścił na rzecz organu. Bezsporne jest zatem to, że organ za okres lutego i marca 2015 r. opłatę (powiązaną z nieruchomością skarżącego) uzyskał dwa razy, najpierw w styczniu 2015 r. na skutek zapłaty przez skarżącego i później, na skutek zapłaty przez zarządcę w imieniu skarżącego. 6. Przechodząc do weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że organy nie wyjaśniły, bez miejsca na wątpliwości, statusu prawnego nieruchomości skarżącego wobec której powstał obciążający go obowiązek uiszczenia opłaty. Strony wskazują, że od lutego 2015 r. opłatę w imieniu skarżącego uiszczał zarządca, bez sprecyzowania podstawy prawnej do działania tego podmiotu za skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości. Mając na uwadze regulacje art. 122, 187 par. 1, art. 191 i 210 par. 4 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. ten stan nie jest akceptowalny. Dlatego w toku ponownego rozpoznania sprawy należy wpierw wyjaśnić status występującego w sprawie "zarządcy", w szczególności czy jest to osoba, której powierzono zarząd, o którym mowa w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), a jeśli tak to na jakiej podstawie prawnej został ustanowiony. W szczególności czy jest to podmiot, któremu powierzono zarząd w trybie art. 18 albo 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000 r., poz. 903 ze zm.), czy też osoba, która nie sprawuje zarządu w rozumieniu ostatnio powołanych przepisów, lecz tylko faktycznie wykonuje czynności składające się na administrowanie nieruchomością, bowiem zawarto z nią umowę o administrowanie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 października 2011 r., II CSK 23/11, Lex nr 1043995). Konstatacje organu powinny znaleźć potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy oraz wynikać z uzasadnienia decyzji. Ta kwestia ma bowiem znaczenie na gruncie u.c.p.g., ponieważ art. 2 ust. 3 tej ustawy reguluje kwestię podmiotu na którym ciążą obowiązki właściciela nieruchomości. Dodatkowo należy zauważyć, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. posiada inne brzmienie od dnia 1 lutego 2015 r. Do zmiany zaś stanu prawnego z tym dniem, nawiązuje skarżący, wskazując tę okoliczność jako źródło podwójnego zrealizowania obowiązku uiszczenia opłaty. 7. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że organy nie wyjaśniły dlaczego za nadpłatę uznały kwotę wpłaconą przez skarżącego w styczniu 2015 r., a nie kwotę wpłaconą później w imieniu skarżącego przez podmiot określony jako "zarządca". W kontekście powołanego w uzasadnieniu decyzji art. 6q ust. 3 u.c.p.g. ma to istotne znaczenie, ponieważ ten przepis, ograniczający wynikające z Ordynacji podatkowej prawo do stwierdzenia nadpłaty, znajduje zastosowanie tylko w razie: a) złożenia korekty deklaracji lub b) złożenia nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jeśli przyjąć, tak jak to uczyniły organy, że nadpłatę stanowi co do zasady kwota uiszczona przez skarżącego, wskazane wyżej warunki zastosowania art. 6q ust. 3 u.c.p.g. zostały spełnione, ponieważ skarżący złożył w dniu 16 marca 2015 r. korektę deklaracji. Natomiast konsekwencją ustalenia, że nadpłatę może stanowić kwota wpłacona w imieniu skarżącego przez podmiot określany jako "zarządca", a więc wpłacona później, po tym jak sam skarżący tego dokonał, jest wyłączenie zastosowania art. 6q ust. 3 u.c.p.g., co otwiera drogę do zwrotu nadpłaty w pełnej wysokości, bez ograniczenia wynikającego z wykonania usługi odebrania odpadów komunalnych. Jeśli bowiem "zarządca" (którego status, jak wskazano wyżej, należy jeszcze wyjaśnić) złożył pierwszą deklarację, to nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 6q ust. 3 u.c.p.g. dotyczące "złożenia korekty deklaracji", względnie "nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty". Zagadnienie to wymaga więc zbadania, czego nawet w minimalnym stopniu organy nie uczyniły. Nawiązując do art. 72 par. 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. należy przypomnieć, że za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Jako kwotę nadpłaconą podatku przyjmuje się kwotę nadwyżki dokonanej przez podatnika wpłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji) kwoty podatku. Za podatek nadpłacony uznaje się podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Z kolei podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Mając to na uwadze, a także regulacje art. 2 ust. 3, art. 6h, 6i, 6l oraz wydanego na jego podstawie aktu prawa miejscowego, a nadto treść art. 59 par. 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 6q u.c.p.g. - organy powinny więc wypowiedzieć się jaki skutek miało dokonanie przez skarżącego wpłaty za sześć miesięcy z góry w styczniu 2015 r.: a) po pierwsze, czy dokonanie tej wpłaty przez skarżącego było nadpłaceniem opłaty albo nienależnie zapłaconą opłatą w rozumieniu art. 72 par. 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., a jeśli tak to dlaczego; b) względnie, czy doszło do wygaśnięcia zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskutek tejże zapłaty, a kwota uiszczona wówczas przez skarżącego nie była także wyższa niż należna. Analogiczne spostrzeżenia organy powinny poczynić w odniesieniu do wpłat dokonanych przez podmiot określany jako "zarządca", a wcześniej pobranych od skarżącego w ramach czynszu. Tak więc, czy chronologicznie późniejsze wpłaty dokonane przez "zarządcę" wygasiły zobowiązanie skarżącego, czy może to one stanowiły nadpłatę. 8. Jak wskazano wyżej niewyjaśnienie naszkicowanych aspektów stanu sprawy stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 122, 187 par. 1 o.p., art. 191 o.p. i 210 par. 4 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Powołane regulacje zobowiązują organy orzekające w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do podjęcia wszelkiego niezbędnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, w tym poprzez zebranie i w sposób wyczerpujący rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby ustalić, czy dana okoliczność – relewantna w punktu widzenia przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie - została udowodniona. W analizowanym przypadku organy nie sprostały temu zadaniu. Uchybienie to przełożyło się na treść uzasadnienia decyzji, które pomija kilka ważnych dla sprawy aspektów. Nierozpoznanie przez organy wszystkich prawnych aspektów sprawy, przejawiające się brakiem ustosunkowania w uzasadnieniu decyzji do wszystkich występujących w niej zagadnień, adekwatnych do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot nadpłaty – stanowi właśnie istotne naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa procesowego. 9. W dalszej kolejności Sąd podnosi, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest, co do zasady, decyzja organu odwoławczego. Kontrola ta oznacza w istocie, w aspekcie merytorycznym (odnośnie do przyczyn rozstrzygnięcia), kontrolę uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., I FSK 378/10, Lex nr 1080530). Uzasadnienie to stanowi bowiem uzewnętrznienie motywów podjęcia decyzji, ma pokazać rozumowanie organu, umożliwić jego kontrolę oraz przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia; ma odpowiedzieć na pytanie "dlaczego?" (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2010, nr 5-6, s. 513). W związku z tym, wad decyzji nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji, np. w formie odpowiedzi na skargę. Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia. Z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej i to one podlegają ocenie Sądu jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który został dokonany w sprawie. Należy też dodać, że nie rolą Sądu było pozyskiwanie dowodów i przeprowadzanie analizy prawnej stanu faktycznego, których zabrakło w decyzjach organów obu instancji, gdyż byłoby to zaprzeczeniem podstawowych założeń kontroli realizowanej przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., II FSK 2290/13, Lex nr 1591729; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., II FSK 1141/12, Lex nr 1485394; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., I GSK 1380/12, Lex nr 1484767; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., I OSK 3082/12, Lex nr 1455417). Sąd administracyjny nie może w tej mierze wyręczyć Kolegium. Sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych (por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych, w: Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., III SA/Wa 2389/12, Lex nr 1323956; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 maja 2010 r., I SA/Op 135/10, Lex nr 578101; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r., I SA/Po 778/09, Lex nr 542059; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., III SA/Wa 338/08, Lex nr 497630). 10. W postępowaniu ponownym należy wyeliminować zarysowane wyżej braki w prawnej analizie żądania skarżącego, pozyskać stosowne dokumenty obrazujące fakty mające znaczenie dla sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji odnieść się do wszystkich mających znaczenie w tej sprawie okoliczności. Sąd w tym miejscu wskazuje, że postępowanie podatkowe (także w sprawach związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi – art. 6q ust. 1 o.p.) powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a organy te w prowadzonym postępowaniu obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania (art. 121 par. 1 i 2 o.p.). W realiach tej sprawy, wobec braku reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, tym bardziej przez "niezbędne informacje i wyjaśnienia", o których mowa, należy uznać wszechstronne rozważenie w uzasadnieniu decyzji sytuacji prawnej skarżącego. 11. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 par. 1 p.p.s.a. Kwotę 100 zł stanowi wpis, który skarżący uiścił w związku z wniesieniem skargi.