I SAB/Wa 285/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. P. S. pismem z [...] maja 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2016 r. (k-8 akt sądowych) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...] maja 2014 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], którą odmówiono przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności i opłatę najmu lokalu. Skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zarówno wniosek o przyznanie pomocy finansowej, jaki i odwołanie wniesione od decyzji z [...] lutego 2014 r. nie zawierały jego oryginalnego podpisu. Organ przekroczył także terminy załatwienia sprawy, a w składzie orzekającym uczestniczyła osoba nieuprawniona do orzekania. Skarżący podniósł także, że organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji swoich możliwości finansowych oraz błędnie przytoczył jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 39, zamiast art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2014 r. oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. wskazując, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Organ odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, m.in. do tego, że złożone odwołanie od decyzji z [...] maja 2014 r. zawierało podpis skarżącego. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r. P. S. pismem z [...] kwietnia 2015 r. ponownie wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] wskazując, że rozpoznane tą decyzją odwołanie skarżącego nie zawierało podpisu, jak również, że decyzja nie została podpisana przez wszystkie osoby do tego uprawnione. Pismem z [...] maja 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] kwietnia 2015 r., natomiast w dniu [...] maja 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] maja 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ, mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a., nie rozpoznał ww. wniosku. Wobec powyższego wniósł o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2014 r. rozstrzygnięta została decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku P. S., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Decyzja ta wydana została wprawdzie po rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2014 r., natomiast niniejsza skarga dotyczy wniosku z [...] kwietnia 2015 r., to jednak oba złożone wnioski zawierały te same zarzuty wobec ww. decyzji (tj. zarzut braku podpisu pod wniesionym odwołaniem oraz podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną). Z kolei w decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...] organ odniósł się nie tylko do ww. zarzutów, ale również zbadał kwestionowane w trybie nadzoru decyzje pod kątem zaistnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. W tej sytuacji kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, zawierający te same argumenty, które były już przedmiotem oceny organu nadzoru, złożony niezwłocznie po doręczeniu stronie decyzji z [...] lutego 2015 r., potraktować należało jedynie jako uzupełnienie uprzednio złożonego wniosku z [...] grudnia 2014 r. Istotne jest również, a co Sądowi znane jest z urzędu, że skarżący od ww. decyzji nadzorczej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymało ww. decyzję w mocy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 680/15 oddalił skargę P. S. na decyzję z [...] marca 2015 r. W tej sytuacji argumentacja podnoszona przez skarżącego, a dotycząca kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...], została już dwukrotnie przeanalizowana zarówno przez organ, jak również przez sąd administracyjny kontrolujący wydane w sprawie decyzje nadzorcze. Reasumując wskazać należy, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] lutego 2015 r., wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...]. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że instytucja przewidziana w cytowanym przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., służyć ma obronie praw obywatela przed brakiem działania organu. Niniejsza natomiast sprawa jest jedną z kilkuset spraw zainicjowanych przez skarżącego w organie, czego konsekwencją były wnoszone do Sądu skargi na bezczynność organu, czy wnioski o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tych skarg (od 1 stycznia 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 1700 spraw P. S.). Dla przykładu wskazać należy, że kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] dotyczy [...] spraw zarejestrowanych w Sądzie (skarżący wniósł od tej decyzji skargę (I SA/Wa 704/15), dwa wnioski o stwierdzenie nieważności (I SAB/Wa 69/15, I SAB/Wa 285/16 i I SO/Wa 223/16), wniosek o sprostowanie błędów pisarskich (I SO/Wa 70/16), wniosek o wydanie uwierzytelnionych kopi akt sprawy (I SO/Wa 809/16), wniosek o wygaszenie decyzji (I SO/Wa 810/16), wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją (I SO/Wa 811/16), wniosek o uzupełnienie pouczenia (I SO/Wa 812/16)). Z kolei decyzji nadzorczej z [...] lutego 2015 r. nr [...] dotyczy 11 spraw (skarżący, mimo pouczenia o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł od tej decyzji skargę do Sądu i wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z jej nieprzekazaniem (I SA/Wa 476/16 i I SO/Wa 461/16), niezależnie od ww. skargi złożył dwukrotnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (I SO/Wa 75/16 i I SAB/Wa 206/16), wniosek o wyłączenie członków SKO w [...] od ponownego rozpatrzenia sprawy (I SAB/Wa 206/16), wniosek o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji (I SAB/Wa 359/16 i I SO/WA 460/16), wniosek o sprostowanie błędów pisarskich (I SO/Wa 148/16), wniosek o wygaszenie decyzji (I SO/Wa 822/16), wniosek o uzupełnienie pouczenia (I SO/Wa 1138/16) i wniosek o wydanie uwierzytelnionych kopi akt sprawy (I SO/Wa 1139/16). Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że skarżącemu nie chodzi o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania spraw z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 175/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205) (tak również NSA w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działania skarżącego, jak już wykazano powyżej, mają na celu inicjowanie jak największej liczby postępowań, a nie obrony swoich praw, to również z tej przyczyny brak jest podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.