II GSK 261/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1504/14 w sprawie ze skargi Towarzystwa Ubezpieczeń [...] w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 4 [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Towarzystwa Ubezpieczeń [...] w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 7.400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 4 [...] 2014 r. nr w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2; stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego koszty postępowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Decyzją z dnia 8 [...] 2011 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na T.z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.) w związku z nieprawidłowym wyznaczaniem składki w ramach zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. Decyzją z dnia 4 [...] 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja Nadzoru Finansowego w punkcie I uchyliła zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie II nałożyła na T. z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z nieprawidłowym wyznaczaniem składki w ramach zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że w sprawie doszło do naruszenia prawa przy ustalaniu składki na ubezpieczenie depozytów poprzez kalkulowanie jej w wysokości nieadekwatnej do ponoszonego ryzyka i przyjmowanie górnej granicy składki netto na poziomie 0,04%. Oznaczało to, że prawdopodobieństwo upadłości jakiejkolwiek Kasy nigdy nie będzie wyższe, niż 0,48%, niezależnie od tego, jak zła byłaby jej sytuacja ekonomiczna. Towarzystwo przyjmowało do ubezpieczenia każdą Kasę, nawet bez obowiązku badania sprawozdań finansowych ubezpieczanych podmiotów. Stwierdzone nieprawidłowości zagrażały tym samym zdolności zakładu ubezpieczeń do wypłacania należnych świadczeń (art. 202 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). W ocenie Komisji, charakter tych zagrożeń wymagał zastosowania sankcji finansowej. Karę pieniężną Komisja wymierzyła w oparciu o art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, czyli podstawę do wyliczenia kary pieniężnej stanowiła wartość 0,5 % składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, która zgodnie z danymi zawartymi w kwartalnym sprawozdaniu finansowym T., sporządzonym według stanu na dzień 31 [...] 2013 r., wyniosła [...] zł. W związku z tym maksymalna wysokość kary pieniężnej mogła wynieść [...] zł ([...] zł x 0,5% = [...] zł), z uwzględnieniem zakazu określonego w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 poz. 267) dalej: "k.p.a.". Dokonując miarkowania kary, Komisja nałożyła na T. karę pieniężną w wysokości [...] zł W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, T. z siedzibą w S. wniosło o jej uchylenie w zakresie punktu II oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. T. zarzuciło Komisji rażące naruszenie art. 18 ust. 2 i art. 38 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez ich błędną wykładnię oraz rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 i art. 84 k.p.a. T. wniosło także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego o uprawnieniach aktuariusza oraz o kwalifikacjach ekonomicznych. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżona decyzję w jej punkcie drugim uznał, że w sytuacji gdy Komisja Nadzoru Finansowego zarzuciła T. naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zakresie ustalania przez nią wysokości składki w ramach zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo - Kredytowych, a organ nie podniósł jednocześnie naruszenia przez T. art. 153 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to świadczy to w istocie rzeczy o tym, że organ w swej ocenie nie uwzględnił wszystkich ważnych dla sprawy okoliczności. Sąd I instancji wskazał, że choć przepis art. 153 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie odnosi się bezpośrednio do wysokości składki, to jednak pośrednio jego treść wkracza w zakres oceny ryzyka ubezpieczeniowego, bowiem zakład ubezpieczeń ma obowiązek prowadzenia swojej działalności przy zachowaniu określonej rentowności. Skoro zarówno płynność finansowa, jak i rentowność strony skarżącej nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru finansowego, to zdaniem tego Sądu w pełni zasadnym staje się twierdzenie strony skarżącej, że ustalana przez nią wysokość składki na ubezpieczenie depozytów nie odbiega od uzasadnionego ryzyka ubezpieczeniowego. Przyjmowanie zaś do ubezpieczenia każdej Kasy, nawet bez obowiązku badania sprawozdań finansowych ubezpieczanych podmiotów nie świadczy automatycznie o tym, że przyjmowana na tym samym poziomie składka nie uwzględnia ryzyka ubezpieczeniowego, przez co jest zaniżona. Odnosząc się do zastosowanej przez organ sankcji finansowej za wskazane w decyzji naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, Sąd I instancji uznał działania organu za niekonsekwentne. Wprawdzie art. 212 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy wprowadza konstrukcję decyzji uznaniowej, to jednak zdaniem Sądu obniżenie nałożonej na T. kary z [...] zł do [...] zł za takie same uchybienia - po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie powinno mieć wpływu na jej obniżenie. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, poddaje w wątpliwość prawidłowość stanowiska KNF co do istniejących uchybień i co do zasadności nakładania kary oraz jej wysokości. Z uwagi na fakt, iż ustawodawca przesądził, że nie każde działanie zakładu ubezpieczeń, zdefiniowane w art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej musi skutkować nałożeniem kary pieniężnej, Sąd uznał, że w sprawie konieczne jest poszerzenie materiału dowodowego o wiadomości specjalne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję z dnia 4 [...] 2014 r. (znak [...]), a ponadto zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) dalej: "p.p.s.a.", poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które jest niepełne, nielogiczne, wewnętrznie niespójne, skrótowe i pobieżne w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) oraz dokonanej subsumcji prawnej, jak również które pomija istotne treści zawarte w decyzji administracyjnej bądź odwołuje się do treści w tejże decyzji nie zawartych; b) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku WSA wskazówek dla organu nadzoru co do dalszego postępowania, w efekcie czego wyrok WSA w Warszawie nie odpowiada wymogom ustawowym; c) art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza zakres kognicji sądu administracyjnego, przejawiające się w istocie rozstrzygnięciem kwestii prawidłowości kalkulacji przez T. składki ubezpieczeniowej, a nie orzeczeniem co do zgodności decyzji administracyjnej z przepisami prawa; d) art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń, z których można wyprowadzić wskazówki dla organu nadzoru, iż kara pieniężna nałożona na T. powinno być ustalona w wysokości wyższej aniżeli przyjęto to w zaskarżonej do WSA decyzji, w efekcie czego wyrok w istocie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść T. jako wnoszącego skargę do WSA; e) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją zaskarżoną do WSA zachodziła potrzeba zwrócenia się przez Komisję do biegłego o opinię co do prawidłowości ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej; f) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez motywowanie uchylenia decyzji domniemanymi treściami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji, które to treści tamże się nie znajdują, jak również poprzez pominięcie w toku kontroli sądowej istotnych treści zawartych w zaskarżonej do WSA decyzji, których istotność przejawia się tym, że gdyby WSA je wziął pod uwagę, to nie stwierdziłby istnienia przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów mających uzasadniać uchylenie decyzji. 2. naruszenie prawa materialnego: a) art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 950, ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że: - przepis ten nie określa prawnych warunków kalkulacji składek ubezpieczeniowych w sposób autonomiczny, lecz ma nierozerwalny związek z osiąganiem przez zakład ubezpieczeń rentowności tudzież jego kondycją finansową jako przesłanką kalkulacji, - stosowanie tego przepisu może być relatywizowane w zależności od formy organizacyjnej, w jakiej działa zakład ubezpieczeń, - o wysokości składek ubezpieczeniowych decyduje na gruncie powołanego przepisu bieżąca kondycja finansowa zakładu ubezpieczeń, a nie czynniki expressis verbis wymienione w treści przepisu; b) art. 153 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez: - wadliwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przepis ten ma jakiekolwiek znaczenie dla aspektu funkcjonowania zakładów ubezpieczeń w zakresie kalkulowania wysokości składek ubezpieczeniowych, jak również, - wadliwe jego zastosowanie, przejawiające się przyjęciem przez WSA, iż przepis ten musi być brany pod uwagę przy ewentualnym kwestionowaniu przez organ nadzoru przestrzegania przez zakład ubezpieczeń przepisów prawa w zakresie kalkulowania składek ubezpieczeniowych; c) art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez wadliwe jego zastosowanie w ten sposób, że WSA uznał, iż nie ziściła się materialnoprawna przesłanka powołania się przez organ nadzoru na ten przepis, tudzież ze względu na konstrukcję uznania administracyjnego nie zachodziły okoliczności uzasadniające nałożenie na T. kary pieniężnej, w tym w wysokości określonej w decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na T. za wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z nieprawidłowym wyznaczaniem składki w ramach zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, skarga kasacyjna skutecznie podważa prawidłowość oraz zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Za usprawiedliwione uznać należy przede wszystkim zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. postawione pkt 1. ppkt a) oraz ppkt b) petitum skargi kasacyjnej, a także korespondujący z nimi zarzut z pkt 1. ppkt f) petitum wniesionego środka zaskarżenia – jakkolwiek strona skarżąca kasacyjnie podniosła na jego gruncie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej, to jednak z zarzutu tego, gdy uwzględnić sposób w jaki został on skonstruowany oraz uzasadniony wprost i jednoznacznie wynika, że adresowany jest on wobec uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizuje istotne funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie orzeczenia sądowego nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSiWSA 2010, z. 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14). Skoro stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się na: kontroli rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji prawnych wymogów ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontroli konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest "weryfikacyjny" typ stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, to za oczywiste uznać należy, że właśnie nie bez powodu, zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 1 p.p.s.a., upatrywać należy nie dość, że w obowiązku jednoznacznego wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie, to przede wszystkim w obowiązku jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej - w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnej - za oczywiste uznać należy, że uzasadnienie wyroku powinno w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, nie służy (prawidłowej) realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej i nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub (oraz) przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia, albo dlaczego naruszenia tego rodzaju nie stwierdził (por. np.: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu orzeczenia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11). Prowadzi to do wniosku, że argumentacja ta, gdy chodzi o prezentowane na jej gruncie prawne motywy mające przekonywać o trafności podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, musi być więc jednoznaczna i mieć stanowczy charakter. Cechą tą powinny charakteryzować się również wskazania co do dalszego postępowania. Skoro z reguły stanowią one konsekwencję oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to za oczywiste uznać należy, że elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Dotyczą one bowiem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Wskazania co do dalszego postępowania, nie dość więc, że stanowią obligatoryjny element uzasadnienia wyroku w sytuacji opisanej zdaniu drugim art. 141 § 4 p.p.s.a., to muszą być sformułowane w równie konkretny i jednoznaczny sposób, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Nie spełnia więc omawianych kryteriów uzasadnienie wyroku, z którego zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie trzeba się domyślać. Wadliwość tego rodzaju może bowiem skutkować uzasadnioną niepewnością organu administracji i strony odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13). Wobec tego, że rozstrzygnięcie sądowe oraz jego uzasadnienie zawierają autorytatywną wypowiedź sądu - jako organu trzeciej władzy - odnośnie do praw lub obowiązków podmiotów pozostających w sporze prawnym rozstrzyganym w autorytatywny sposób przez ten sąd, to wymóg jednoznaczności i stanowczości formułowanych w nim twierdzeń uznać należy za tym bardziej uzasadniony. W sytuacji więc, gdy uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego towarzyszą wymienione powyżej lub im podobne deficyty, to nie realizuje ono, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej. Prowadzi to do podważenia fundamentalnego założenia, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizując przypisane mu funkcje, a w konsekwencji do podważenia wynikającej z istoty uzasadniania rozstrzygnięcia sądowego idei dialogu. I to nie tylko w wymiarze odnoszącym się do relacji z sądem wyższej instancji (czy też sądem innej jurysdykcji), ale również, jeżeli nie przede wszystkim, w relacji do bezpośrednich adresatów rozstrzygnięcia, to jest innymi słowy, do pozostających w sporze prawnym podmiotów oraz ich praw lub obowiązków kształtowanych tym rozstrzygnięciem. Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających stwierdzić należy, że treść uzasadniania zaskarżonego wyroku - ani też jego analiza - nie udziela jednoznacznej odpowiedzi na pytanie odnośnie do konkretnych motywów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowana decyzja Komisji Nadzoru Finansowego nie jest zgodna z prawem. Są one enigmatyczne, zarówno gdy chodzi o wskazanie faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, jak i wskazanie oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - w tym zarzuconego i przypisanego organowi administracji naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania – co odnieść należy również do zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania. Nie inaczej ocenić należy bowiem to, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, jakie fakty Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w kontekście wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, czy ustalenia organu administracji publicznej Sąd ten zakwestionował w całości, czy też tylko w części, a przede wszystkim z jakiego konkretnie powodu. I to w sytuacji, gdy uzasadnienie kontrolowanej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w drobiazgowy wręcz sposób relacjonowało przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz zawierało szczegółowy opis dokonanych w nim ustaleń faktycznych, a w tym kontekście, rozbudowany argumentacyjnie wywód konfrontujący rezultat przeprowadzonych na podstawie tych ustaleń symulacji (uwzględniające w szczególności wystąpienie ryzyka systemowego; por. s. 47 - 61 uzasadnienia kontrolowanej decyzji) z przyjętym przez T. modelem oceny ryzyka ubezpieczeniowego, w oparciu o który dochodziło do ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej w ramach zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. oraz zawierający ocenę odnośnie do jego zgodności z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Z kontrolowanej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego wynika przy tym, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rezultatu prowadzonego w sprawie postępowania nadzorczego organ administracji publicznej przyznał ustaleniu, że T. przyjmowało do ubezpieczenia DEP na takich samych warunkach - to jest przy składce ustalonej na takiej samej (jednakowej) wysokości - zarówno Kasy o ujemnych kapitałach własnych, jak i Kasy posiadające prawidłowe stosunki finansowe, a wszystko to w sytuacji, gdy opracowany przez firmę M. na zlecenie strony skarżącej model kalkulowania składki nie zakładał objęcia wymienionym ubezpieczeniem S. o ujemnych kapitałach własnych (por. s. 44 uzasadnienia kontrolowanej decyzji). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby to wiodące ustalenie organu administracji publicznej - stanowiące jednocześnie przesłankę formułowania oceny, że działanie towarzystwa naruszało przepisy prawa a oferowana ochrona ubezpieczeniowa nie dość, że daleka od efektywności, to była wręcz iluzoryczna - zostało podważone przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dość, że nie wynika, aby Sąd I instancji wskazał, jakie konkretnie fakty przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie dokonując tym samym oceny prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych przez organ administracji w prowadzonym postępowaniu nadzorczym - w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymienionych ustaleń o wiodącym i zasadniczym znaczeniu w sprawie – to w oparciu o przedstawioną w nim argumentację nie sposób również w ogóle wnioskować odnośnie do wzorca normatywnego, który wyznaczając ramy prawne rozpoznania przedmiotowej sprawy stanowił jednocześnie podstawę kontroli legalności zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, a w konsekwencji przesłankę i zarazem podstawę sformułowanej przez WSA w Warszawie oceny odnośnie do niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Powyższe, z oczywistych wręcz względów nie może pozostawać bez wpływu na ocenę prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli w zakresie odnoszącym się do proponowanego przez organ administracji w zaskarżonej decyzji sposobu prawnej kwalifikacji faktów ustalonych w prowadzonym postępowaniu nadzorczym (to jest prawidłowości ich subsumpcji) - skoro jak powyżej już podkreślono, uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko idącymi deficytami w zakresie odnoszącym się do wskazania faktycznych podstaw wydanego rozstrzygnięcia - oraz odnośnie do kontroli przeprowadzonej przez organ wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i to tak, gdy chodzi o przepisy prawa, w oparciu o które doszło do zrekonstruowania znamion deliktu przypisanego T., jak i o przepisy prawa na podstawie których doszło do zastosowania wobec t. środka nadzoru w postaci kary pieniężnej. Rezultat tej oceny nie może być inny, niż krytyczny. Jak powyżej już wskazano, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmując wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania w sprawie stanowi nie dość, że obligatoryjny to również i zasadniczy element uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Znaczenie procesowe tego elementu uwidacznia się przede wszystkim w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; w razie wątpliwości, ma umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, str. 161 – 164). Gdy chodzi o wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że jego uzasadnienie oraz zawarte w nim stwierdzenia - którym, jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, towarzyszy jednocześnie (najogólniej rzecz ujmując) daleko idący brak jednoznaczności niedający tym samym pewności co do wzorców normatywnych, w oparciu o które przeprowadzona została kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a w konsekwencji co do wzorców normatywnych, które swoim działaniem miał naruszyć organ administracji publicznej - nie czynią zadość wskazanym powyżej wymogom, a tym samym i funkcjom realizowanym przez ten element uzasadnienia judykatu sądowego. I tak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakie dokładnie racje natury prawnej - które wymagały, aby je precyzyjnie przedstawić i odpowiednio uargumentować - legły o podstaw stanowiska, z którego należałoby wnioskować, że działanie organu administracji publicznej naruszało przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 153 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. przez to, że Komisja Nadzoru Finansowego nie uwzględniła ich komplemetarnego charakteru, co miało (czy też mogło mieć) istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości stosowanej przez T. metody kalkulacji wysokości składki ubezpieczeniowej, a ponadto przez to, że pierwszy spośród wymienionych przepisów w procesie jego stosowania, a więc i oceny prawidłowości kalkulowania składki ubezpieczeniowej, nakazuje uwzględniać rentowność i kondycję finansową towarzystwa ubezpieczeniowego oraz jego formę organizacyjną. W sytuacji, gdy stwierdzenie tego rodzaju nie poparte zostało żadnymi argumentami, w oparciu które można byłoby zrekonstruować przebieg procesu wykładni wymienionych przepisów prawa, a tym samym skontrolować prawidłowość jego rezultatu, nie może być ono uznane za trafne. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że z art. 18 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy jednoznacznie wynika, że wysokość składek ubezpieczeniowych ustala zakład ubezpieczeń po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego, a składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Z jednoznacznej treści tego przepisu, usytuowanego w Rozdziale 1 – Zasady wykonywania działalności ubezpieczeniowej - Działu II – Działalność ubezpieczeniowa – ustawy o działalności ubezpieczeniowej wyraźnie więc wynika, gdy odwołać się do rezultatu jego wykładni językowej oraz systemowej wewnętrznej, że określa on - determinowany specyfiką, a tym samym i logiką działalności ubezpieczeniowej, przez którą ustawodawca rozumie przecież wykonywanie czynności ubezpieczeniowych związanych z oferowaniem i udzielaniem ochrony na wypadek ryzyka wystąpienia skutków zdarzeń losowych (art. 3 ust. 1) - zupełny zbiór kryteriów kalkulacji wysokości składki ubezpieczeniowej. Próżno więc w nim poszukiwać kryteriów, do których odwołał się Sąd I instancji. Wymieniony przepis w ogóle bowiem nie odwołuje się do kryterium formy organizacyjnej towarzystwa ubezpieczeniowego. Mało tego, skoro na gruncie tego przepisu ustawodawca operuje pojęciem "zakładu ubezpieczeń", stanowiąc jednocześnie w art. 5 ustawy z dnia 22 maja 2003 r., że zakład ubezpieczeń może wykonywać działalność ubezpieczeniową wyłącznie w formie spółki akcyjnej albo towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, to tym bardziej nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że dopuszczalna prawem forma prowadzenia działalności ubezpieczeniowej nie stanowi prawnie istotnego kryterium oceny prawidłowości kalkulacji wysokości stawki ubezpieczeniowej. Kryterium tym nie jest również rentowność i kondycja finansowa towarzystwa ubezpieczeniowego. Nie dość, że jak wskazano, art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie ustanawia tego rodzaju kryterium, to również nie sposób zasadnie o nim wnioskować na podstawie art. 153 tej ustawy, z którego wynika, że zakład ubezpieczeń jest obowiązany do lokowania środków finansowych w taki sposób, aby uwzględniając rodzaj i strukturę prowadzonych ubezpieczeń osiągnąć jak największy stopień bezpieczeństwa i rentowności przy jednoczesnym zachowaniu płynności środków. Podkreślając, że wymieniony przepis usytuowany został w rozdziale 7 – Gospodarka finansowa zakładu ubezpieczeń – Działu II ustawy o działalności ubezpieczeniowej, co nie jest bez znaczenia dla oceny funkcji oraz celów zawartej w nim regulacji - a tym samym również i dla oceny prawidłowości stanowiska odnośnie do jego komplementarnego charakteru z art. 18 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, a w konsekwencji znaczenia tego przepisu dla oceny prawidłowości metody kalkulacji wysokości składki ubezpieczeniowej - za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że nie dość, iż cele i funkcje tego przepisu są odmienne od celów i funkcji art. 18 ust. 1 i ust. 2, to również, że rezultat jego wykładni językowej nie uzasadnia, aby z jego treści wywodzić konsekwencje prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mianowicie, przepis art. 153 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, jak wprost wynika to z zawartej w nim regulacji, odnosi się do działalności lokacyjnej zakładu ubezpieczeń. Jeżeli jest więc w nim mowa o bezpieczeństwie i rentowności oraz płynności, to wymogi te odnoszą się właśnie do tego rodzaju działalności, a innymi słowy, do środków finansowanych, o którym mowa w tym przepisie, które powinny być lokowane przez zakład ubezpieczeń z uwzględnieniem określonych w nim wymogów. Równie krytycznie ocenić należy rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Konfrontując prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty, które zdaniem Sądu I instancji miały świadczyć o naruszeniu tego przepisu przez organ nadzoru, z uzasadnieniem decyzji tego organu o nałożeniu na T. kary pieniężnej w wysokości [...] zł, nie sposób nie ustrzec się refleksji, że WSA w Warszawie (albo wręcz nie zapoznał się, albo może tylko) przeoczył szeroko przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego aktu motywy, z powodu których organ nadzoru przyjął, że w relacji do stwierdzonych w działalności ubezpieczeniowej strony i przypisanych jej naruszeń prawa, adekwatnym środkiem nadzorczym jest kara pieniężna, której wysokość, w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została obniżona w związku z istotą zmianą stanu faktycznego sprawy (por. s. 82 – 90 uzasadnienia decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 4 [...] 2014 r.). Tym samym, racje z powodu których Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji naruszył przywołany przepis prawa, nie mogą być uznane za prawidłowe i trafne, Podobnie ocenić należy stanowisko Sądu I instancji, gdy chodzi o przypisane organowi nadzoru naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że stwierdzając naruszenie wymienionego przepisu i uchylając (między innymi) na tej podstawie kontrolowaną decyzję, jako niezgodną z prawem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji zobowiązany był wyjaśnić i wykazać, że naruszenie wymienionego przepisu postępowania, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tym bardziej, że jak wprost wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie każde naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji uzasadnia uwzględnienie skargi na akt tego organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych argumentów, z których miałoby wynikać, że przypisane organowi administracji naruszenie wskazanego przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, że gdyby do niego nie doszło, to podjęte w sprawie rozstrzygnięcie mogło być inne. A wszystko to w sytuacji, gdy niezależnie od powyższego podkreślić, że wskazany element był tym bardziej konieczny z tego powodu, że przecież Komisja Nadzoru Finansowego jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej powołanym do nadzoru nad rynkiem finansowym, co ze swej istoty zakłada - a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby założenie to Sąd I instancji zakwestionował - posiadanie przez ten organ wiedzy specjalnej, w tym również w zakresie odnoszącym się do oceny prawidłowości ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej i przyjętej w tym względzie przez zakład ubezpieczeń metody działania (por. również wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 154/13 oraz wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 581/14). W tym też kontekście podnieść należy, że ani biegły, ani też dowód z jego opinii, nie mogą wyręczać organu administracji w interpretacji prawa oraz w prawnej kwalifikacji stwierdzonych w sprawie faktów i ustalania ich konsekwencji prawnych. W świetle powyższego, za usprawiedliwione uznać więc należało zarzuty z pkt 2. ppkt a) – c) oraz z pkt 1. ppkt e) petitum skargi kasacyjnej. Nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty z pkt 1. ppkt c) i ppkt d) petitum wniesionego środka zaskarżenia. Gdy chodzi o pierwszy z nich stwierdzić należy, że nie ma podstaw, aby o naruszeniu przepisów art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji o naruszeniu przez Sąd I instancji zakresu jego kognicji, można było wnioskować w oparciu o cytowane w skardze kasacyjnej zdanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. podnieść należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji oczekiwał - co byłoby nie dość, że niczym nieusprawiedliwone, to również wręcz niedopuszczalne - aby organ nadzoru nałożył na T. karę pieniężną w wyższej wysokości niż pierwotnie orzeczona. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu i zawartych w nim sugestii przyjąć należy, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty, prawidłowość których podważa omawiany zarzut kasacyjny, nie świadczą o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a., lecz stanowią konsekwencję tego, że jak wyżej już wskazano, WSA w Warszawie po prostu pominął przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego aktu motywy, którymi kierował się organ nadzoru przyjmując, że w relacji do stwierdzonych w działalności ubezpieczeniowej strony i przypisanych jej naruszeń prawa, adekwatnym środkiem nadzorczym jest kara pieniężna, której wysokość, w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została obniżona w związku z istotą zmianą okoliczności stanu faktycznego sprawy. Ponownie orzekając w sprawie ze skargi T. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie kary pieniężnej, Sąd I instancji uwzględni przedstawione oceny prawne, a rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej decyzji odzwierciedli w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, wolnym od wskazanych powyżej wad i deficytów, wyraźnie i jednoznacznie wskazując przy tym przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie fakty oraz - przy uwzględnieniu adekwatnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji - jednoznacznie wskazując i wyjaśniając podstawę prawną wydanego w sprawie orzeczenia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.