II SA/Wr 222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ułożenia płyt drogowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. oddala wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania sądowego. U Z A S A D N E N I E Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB), po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. (dalej PINB) z dnia 3 lipca 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie "ułożenia płyt drogowych na gruncie działki (nr [...]) celem jego utwardzenia dla ułatwienia dojazdu samochodom dostawczym do istniejącego sklepu w budynku przy ul. N. [...] w J.". Na uzasadnienie organ podał, że o wszczęciu postępowania w tej sprawie PINB zawiadomił strony pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r., jednak czynności w sprawie podjęte zostały już wcześniej, w związku z wystąpieniem M. G., która we wrześniu 2011 r. wniosła o zalegalizowanie samowolnie wykonanych przez nią robót budowlanych przy lokalu użytkowym w budynku wielomieszkaniowym przy ul. N. [...] w J.. Poinformowała również, że w listopadzie 1994 r., bez zgłoszenia, utwardziła drogę dojazdową dla samochodów dostarczających towary do jej sklepu (do samowolnie wykonanej przybudówki).Wnioskodawczyni przedstawiła zgodę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 9 listopada 1994 r. na "budowę drogi dojazdowej" do użytkowanego przez nią sklepu. W dniu 14 listopada 2011 r. PINB przeprowadził oględziny z udziałem przedstawicieli Spółdzielni oraz M. G., podczas których ustalił, że w listopadzie 1994 r. dokonano utwardzenia terenu płytami żelbetowymi, celem polepszenia dojazdu na zaplecze sklepu – "uniknięto w ten sposób dewastacji terenu". Po oględzinach organ nie podjął dalszych czynności w sprawie. W czerwcu 2013 r. J. O. wystąpiła o "podjęcie działań naprawczych [...] których przedmiotem będzie droga/podjazd, plac manewrowy i plac postojowy utwardzony płytami betonowymi dla samochodów dostawczych", których inwestorem jest M. G.. Wnioskodawczyni podała, że według informacji uzyskanej od Spółdzielni, droga dla samochodów dostawczych powstała w latach 1995-1998 z tym, że początkowo samochody wjeżdżały na ścieżkę dla pieszych i plac zabaw a dopiero później położono płyty betonowe. Obecnie teren zajęty jest pod drogę i podjazd. Jest on przedmiotem współwłasności Spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębną własność. Wnioskodawczyni przedłożyła umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu z 2008 r. wyjaśniając, że jej lokal znajduje się w miejscu bezpośredniego, negatywnego oddziaływania ruchu samochodów dostawczych, z tej racji uważa, że jest stroną postępowania. Jak wynika z akt, powyższe wystąpienie – jak też związana z nim późniejsza polemiczna korespondencja – spowodowały, że organ zawiadomił o wszczęciu postępowania określając jego przedmiot w sposób wcześniej podany. Za strony postępowania uznano inwestora, [...] Spółdzielnię Mieszkaniową i oraz J. O.. Organ postanowił o włączeniu do materiału dowodowego postępowania dotychczas zgormadzonych dowodów, tj. pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 9 listopada 1994 r. wraz z załącznikiem w postaci projektu zagospodarowania terenu; notatki służbowej z dnia 19 września 2011 r.; protokołu oględzin z dnia 14 października 2011 r; płyt CD ze zdjęciami dojazdu. W toku postępowania J. O., wnosiła o objęcie jego zakresem także robót budowlanych polegających na wykonaniu placu postojowego dla samochodów dostawczych poprzez utwardzenie gruntu płytami żelbetowymi. Wskazywała na konieczność ustalenia faktycznej daty wykonania przedmiotowych robót i na konieczność weryfikacji zgodności tych robót z przepisami techniczno– budowlanymi. Organ nie podzielając zapatrywania strony wyjaśnił, że "postępowanie dotyczy całej powierzchni na zapleczu sklepu przy ul. N. [...] wypełnionej płytami żelbetowymi, gdyż w sprawie mamy do czynienia wyłącznie z utwardzeniem terenu, stanowiącym urządzenie związane z budynkiem a nie z odrębnymi obiektami budowalnymi w postaci drogi i miejsca postojowego dla samochodów". Decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na skutek odwołania J. O., DWINB decyzją dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...], uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na brak ustalenia daty realizacji spornych robót (co ma istotne znaczenie dla ustalenia jakie przepisy w sprawie znajdują zastosowanie) oraz na brak prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót. W dalszym postępowaniu PINB uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty mające wyjaśnić datę wykonania spornych robót (w tym przesłuchanie świadka A. G. oraz oświadczenie wykonawcy robót R.Ś.), następnie decyzją z dnia 11 września 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie. Na skutek odwołania J. O., DWINB w dniu 16 marca 2015 r. ponownie wydał decyzję kasacyjną nr [...] stwierdzając, że zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji w istocie stanowi powtórzenie wcześniejszej decyzji tego organu z 2013r. i zignorowane zostały zalecenia organu odwoławczego. W dniu 3 lipca 2015 r. decyzją nr [...], PINB po raz kolejny umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu, zgromadzone dowody potwierdzają, że sporne roboty wykonane zostały przed 1995 r. (w listopadzie 1994r.). W tym względzie odwołał się do dowodu z przesłuchania świadka A. G. (mieszkańca budynku nr 4) oraz J. Ś. - wykonawcy robót, do wniosku M. G. z 2011 r. oraz do oświadczenia przedstawicieli Spółdzielni odnotowanych podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 14 października 2011 r. Zdaniem organu, w sprzeczności z tymi dowodami stoi pismo Rady Nadzorczej Spółdzielni z dnia 18 czerwca 2010 r. (przedłożone w toku postępowania przez J. O.), informujące o wykonaniu "podjazdu" dla samochodów w latach 1995-1998 – a więc na przestrzeni 4 lat. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie Rada Nadzorcza Spółdzielni ustaliła tak długi okres układania płyt. Organ zauważył, że skoro inwestorka w swoim piśmie z 2011 r. stwierdziła, że utwardzenie terenu ma pierwszorzędne znaczenie dla istnienia jej sklepu, wnioskować należy, że roboty te wymagały pośpiechu. Z tego względu, pismo z 18 czerwca 2010 r. jest niewiarygodne i dlatego należy odmówić mu mocy dowodowej. Zauważono nadto, że skoro konieczność ułożenia płyt była wynikiem skarg mieszkańców na unoszący się kurz podczas poruszania się samochodów dostawczych po gruncie (jak podaje sama skarżąca), to roboty te wyszły naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców i ich realizacja była społecznie uzasadniona. Dlatego nikt z kilkuset mieszkańców budynku nr 4 nie zgłaszał od 1994r. (już po ułożeniu płyt), żadnych wniosków dotyczących uciążliwości związanych z dostawami do sklepu. PINB uznał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na wykonanie spornych robót pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W akcie tym nie było odniesienia do prac związanych z utwardzeniem terenu. W takiej sytuacji – zdaniem organu - należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a konkretnie art. 51 tej ustawy. Organ stwierdził, że na podstawie tego przepisu, nie można nakazać rozbiórki, gdyż musiałaby ona wynikać z nieodwracalnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych albo z wykonania robót w sposób stanowiący zagrożenie. Wizja lokalna przeprowadzona w 2011 r. nie wykazała zaś tego rodzaju naruszeń ani zagrożeń. Wykonanie powyższych robót nie stanowiło także budowy obiektu budowlanego. Zrealizowane pod koniec 1994 r. utwardzenie terenu nie stanowiło budowy drogi w sensie budowlanym. Przyjęcie przez skarżącą, że teren z ułożonymi płytami powinien być określony jako droga lub też plac postojowy, nie odpowiada definicjom tych elementów infrastruktury wynikającym z przepisów. W tym względzie odwołano się do definicji drogi i definicji infrastruktury technicznej z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdzając, że utwardzony płytami żelbetowymi teren nie odpowiada wymaganiom tych przepisów. Nie stanowi on zatem drogi. Sporne roboty nie były też wykonywane w pasie drogowym, gdyż pas taki nie został wydzielony (art. 3 pkt 1 ustawy). Zdaniem organu, drogę posiadającą wszystkie wymagane prawem elementy, należy zaliczyć do budowli, natomiast ułożenie płyt żelbetowych na powierzchni terenu nie stanowi drogi, gdyż nie posiada takich cech. Nie stanowi także miejsc postojowych i nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości tych miejsc od okien budynków mieszkalnych. Zgodnie z orzecznictwem, fizyczne wyodrębnienie miejsca postojowego polega na wykonaniu robót związanych z utwardzeniem gruntu, wykonaniu krawężników oraz namalowaniu linii. Wyodrębnienie to zawsze będzie prowadziło do utworzenia stanowisk postojowych przeznczonych wyłącznie do parkowania samochodów. Dopiero wówczas powinny być spełnione wymogi § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie taki zakres robót nie został jednak wykonany. Organ wskazał także na pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 23 października 2013 r. w którym podano, że na działce nr [...] znajdują się zieleńce, place zabaw oraz dojazdy, które stanowią infrastrukturę osiedlową, integralnie związaną i przynależną do zabudowy mieszkaniowej, co jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB zwrócił również uwagę na stanowisko, że nie każde utwardzenie terenu może być kwalifikowane jako roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu budowlanego. Utwardzony teren z przeznaczeniem na dojazd samochodów dostawczych do sklepu, mógłby być co najwyżej urządzeniem budowlanym, gdyby pełnił funkcję placu postojowego dla samochodów. Stan faktyczny sprawy nie wskazuje jednak, aby sporny utwardzony teren był placem postojowym. Reasumując, organ stwierdził, że ze względu na brak materialno-prawnych podstaw do orzekania w sprawie w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jak też wobec braku możliwości odniesienia się do Prawa budowlanego z 1974 r., postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. O.. DWINB podejmując zaskarżoną obecnie decyzję uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest słuszne, aczkolwiek nie podzielił w pełni stanowiska tego organu zawartego w uzasadnieniu. DWINB stwierdził, że: 1/ organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie - tę ocenę DWINB podzielił, zgadzając się, że wobec pozostałych dowodów pismo Rady Nadzorczej Spółdzielni z 2010r. wskazujące na czteroletni okres wykonywania robót jest mniej wiarygodne, tym bardziej, że wiarygodność zawartych w nim informacji podważyła następnie sama przedstawicielka Spółdzielni. Tym samym organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane wykonano w 1994 r.; 2/ zdaniem DWINB – legalność wykonanych robót należy ocenić według przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, tj. ustawy z 1974 r. Organ ocenił, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu w świetle tych przepisów wymagały pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały objęte zwolnieniem przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 20 lutego 1975 r. MGTiOŚ w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (§ 19 ust. 2 oraz § 44 ust. 2 pkt 2 i pkt 1 tego rozporządzenia ). Jednocześnie uznał, że roboty nie polegały na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy, stąd też w sprawie ich legalizacji nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem organu, zastosowanie znajdują natomiast przepisy art. 50-51 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Za prawidłową uznano także kwalifikację robót budowlanych przyjętą przez I instancję. Wbrew odwołaniu, sporne roboty nie stanowią budowy drogi, gdyż efekt tych robót, w postaci ułożenia płyt żelbetowych na niewielkim odcinku w sąsiedztwie budynku wielomieszkaniowego, nie spełnia elementów (w zakresie konstrukcji jak i funkcji) definicji drogi podanej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (zgodnie z tym przepisem, droga to budowla wraz z obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego usytuowana w pasie drogowym). Zdaniem organu, wykonane utwardzenie terenu nie może być też kwalifikowane jako wykonanie miejsc postojowych, gdyż dla ich powstania przepisy wymagają nie tylko utwardzenia terenu ale ich dostrzegalnego wyodrębnienia, co nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Co do kwalifikacji wykonanych robót jako placu postojowego/manewrowego organ stwierdził, że Prawo budowlane z 1974 r. nie definiowało tego pojęcia. Według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., place postojowe stanowią urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość jego funkcjonowania (art. 3 pkt 9). Nawet zatem przy przyjęciu, że wykonane utwardzenie terenu pełni funkcję placu postojowego, nie ma podstaw aby kwalifikować je, tak jak chce skarżąca, jako obiekt budowlany lecz jedynie jako urządzenie budowlane związane z obiektem. Urządzenie to nie podlega zaś procedurze przewidzianej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowalne ale co najwyżej przepisom art. 50-51 tej ustawy. DWINB zauważył także, że według wyjaśnienia Zastępcy Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej (notatka służbowa z 23 października 2013 r.), działka nr 58 nigdy nie została podzielona pod drogi dojazdowe ani na plac postojowy – jak to określa skarżąca w sowich wystąpieniach. Istniejące w jej obrębie place, drogi dojazdowe stanowią infrastrukturę osiedlową, integralnie związaną i przynależną do zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem DWINB, zastosowanie procedury określonej w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego, doprowadziło do trafnej konkluzji o bezprzedmiotowości postępowania. Wykonane roboty nie są obarczone żadnymi nieprawidłowościami – podczas wizji lokalnej nie stwierdzono aby ułożone one były nieprawidłowo lub też aby powodowały zagrożenie. Brak więc podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków. Co do zarzutu odwołania wskazującego na brak zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zauważył, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na utwardzeniu fragmentu gruntu przy jednym z wielorodzinnych budynków mieszkalnych a nie lokal usługowy znajdujący się w tym budynku. Weryfikacja prawidłowości przygotowania lokalu pod kątem zgodności z planem miejscowym wykraczałoby zatem poza granice niniejszej sprawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji DWINB: 1/ naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 105 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia; 2/ bezzasadne uznanie, że ułożone płyty drogowe celem utwardzenia gruntu dla ułatwienia dojazdu samochodów dostawczych do sklepu nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy z 1974 r.- Prawo budowlane; 3/ naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 1974r - Prawo budowlane w związku z art. 11 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ich niezastosowanie, podczas gdy wykonanie wewnętrznej drogi osiedlowej było robotami budowlanymi polegających na budowie drogi i wymagało pozwolenia na budowę; 4/ naruszenie art. 28 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane z oraz § 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 lit a i b rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przez ich niezastosowane w sytuacji, gdy wynika z nich, że ułożenie płyt chodnikowych wymagało pozwolenia na budowę. Zdaniem strony wymagało ustalenia miejsce i warunki realizacji inwestycji, gdyż została ona zrealizowana na terenach przeznaczonych na inny cel i ich wykonanie spowodowało wprowadzenie i zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości pogorszenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na terenach sąsiednich. 5/ naruszenie § 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane w zw. § 24 ust. 2 rozporządzenia MAGTiOŚ z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy sporna droga dojazdowa nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i mienia, właściwego układu funkcjonalnego oraz uzasadnionych interesów osób trzecich – w szczególności ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje, jak również została wybudowana niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. bez zachowania wymaganej odległości pomiędzy drogą a budynkiem. 6/ naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ewentualnie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, przez ich niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo, że został on wybudowany bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 7/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. Ponosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi, strona podważała przyjętą przez organy ocenę dowodów prowadzącą do konkluzji, że sporne roboty wykonane zostały w 1994 r. Stwierdziła, że przedmiotowe płyty posadowione zostały w latach 1995 -1998 co wprost wynika z pisma Rady Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 18 czerwca 2010 r. Zakwestionowała oparcie się przez organy przy ustaleniach stanu faktycznego na zeznaniach świadka A. G., czy też na oświadczeniu przedstawicieli Spółdzielni złożonych podczas oględzin w 2011 r., uznając za sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego założenie, że mogą oni pamiętać dokładną datę wykonania robót z uwagi na znaczny upływ czasu, tym bardziej, że przywołany przez nią dokument wskazuje inną datę. Strona uznaje, że wskazanie tej daty przez Radę Nadzorczą Spółdzielni musiało nastąpić na podstawie innych dokumentów znajdujących się w posiadaniu Spółdzielni. Jej zdaniem, prawidłowe ustalenie daty ułożenia płyt ma kapitalne znaczenie dla sprawy, gdyż przesądza jakie przepisy prawa budowlanego znajdują w niej zastosowanie. Kontynuując wywody, autor skargi stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, że ułożenie płyt miało miejsce, tak jak ustalił to organ jesienią 1994 r., to i tak dopuszczono się naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów Prawa budowlanego. Przede wszystkim, zdaniem skarżącej, ułożony odcinek płyt betonowych należy traktować jako wewnętrzną drogę osiedlową w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania tych robót (art. 11 ). Według art. 2 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane obiektem budowanym jest także droga i pojęcie to zawiera również drogę wewnętrzną. Tym samym mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na budowie drogi (wewnętrznej drogi osiedlowej) czyli obiektu budowlanego – wymagającego pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie tego stanowiska, autor skargi przywołał orzeczenia sądów administracyjnych – również z początku lat 90-tych (stwierdzono w nich, że płyty chodnikowe położone dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów stanowią obiekt budowlany w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1974r.(NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 1990 r. IV SA 887/90) oraz, że obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej betonem (ww. wyrok NSA oraz wyrok z dnia 25 września 2012 r. II SA/Bd 593/12, z dnia 24 września 1999 r. II SA/kr 809/97, z dnia 7 lutego 2007r. II SA/Po 718/06). Polemizując dalej autor skargi stwierdził, że nawet jeżeli, zgodnie z twierdzeniem organu wykonane roboty stanowią tylko urządzenie budowlane, to i tak stanową one samowolę budowlaną (przywołano wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r. II SA/Wr 895/97). Zgodnie z orzecznictwem utwardzenie powierzchni gruntu przez nałożenia na niego warstwy cementowej – stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., które to roboty nie zostały w art. 29 Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego organ II instancji naruszył przepisy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 11 ustawy o drogach publicznych. Wadliwie organ ten nie zastosował także wskazanych w petitum skargi przepisów rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, gdyż: 1/ teren na którym została posadowiona droga był dotychczas wykorzystywany na inne cele tj. tereny zieleni i rekreacji przeznaczone dla mieszkańców osiedla; 2/ budowa drogi wprowadza ograniczenia i uciążliwości dla mieszkańców osiedla przez które przechodzi w postaci ciągłego przejazdu samochodów dostawczych; 3/usytuowanie drogi zagraża bezpieczeństwu ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo placu zabaw. Podkreślono przy tym, że właścicielka sklepu ma możliwość dostawy towaru od strony drogi publicznej, przy której znajduje się wejście do sklepu i nie musi korzystać z dostawy z zaplecza sklepu. Zdaniem skarżącej, organ II instancji naruszył także rozporządzenie z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż sporna droga wybudowana została bez zachowania wymaganych tym rozporządzeniem odległości od budynków (od 8 – 15 m w przypadku drogi dojazdowe związanej z działalnością gospodarczą). Naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, skarżąca uzasadniła zaś tym, że organ nie wyjaśnił podnoszonej przez nią kwestii, czy posadowienie spornych płyt drogowych w celu utwardzenia gruntu dla ułatwienia dojazdu, jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Z. w J. – obszar planistyczny Z. I – II – III i ogrody działkowe, objętym uchwałą Rady Miejskiej J. z dnia 6 lipca 2004r. (Dz.Urzęd. Woj. Doln. Z 2004r, Nr [...], poz. [...]). Zdaniem strony, funkcja terenu ustalona tym planem (tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego – zainwestowane, zieleń osiedlowa wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej) nie przewiduje na mim placu postojowego/manewrowego dla samochodów dostawczych na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 9 czerwca 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo M. G. stanowiące odpowiedź uczestniczki postępowania na skargę. W piśmie tym uczestniczka przedstawiła fakty dotyczące sporu jaki istnieje pomiędzy nią a skarżącą od 11 lat (tj. od daty wprowadzenia się skarżącej do mieszkania w budynku nr 4) w szczególności zaś, w odniesieniu do spornego utwardzenia terenu i dojazdu na zaplecze jej sklepu. Wskazywała, że w tym okresie dojazd ten, na mocy decyzji administratora był zamykany a następnie, ze względu na utrudniania w ruchu jakie powstawały w związku z dostawami od strony dogi publicznej, otwierany. Uczestniczka zaznaczyła, że w obecnych warunkach, dojazd ten dla funkcjonowania jej sklepu jest niezbędnie potrzebny. Przedstawiła także dokumenty, które jak twierdzi, mają świadczyć o terminie wykonania spornych robót tj. oświadczenie wykonawcy prac J. Ś. z 15 lutego 2014 r.; pismo z 3 kwietnia 2014 r. poświadczające błąd w dokumentacji Spółdzielni w którym podano, że prace nad utwardzeniem trwały ponad 4 lata. Nadto przełożyła pismo z dnia 24 lutego 2014 r. skierowane do Rady Nadzorczej Spółdzielni oraz opinię Sanepidu z dnia 26 lutego 2012 r. dla potwierdzenia, że aktualny stan rzeczy powinien dalej pozostać. Obecny na rozprawie w dniu 16 czerwca 20116 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania M. G., wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów przejazdu pełnomocnika do Sądu zgodnie ze szczegółowym wyliczeniem przedłożonym na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718; dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zarówno decyzji organu stopnia wojewódzkiego jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) – jak też poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji - podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzone winno być przez organy nadzoru budowlanego przy zastosowaniu przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tego rodzaju sprawie (niezależnie od jego treści) zapada bowiem w formie decyzji administracyjnej. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika, między innymi, rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Organ administracji jest zatem zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (z uwzględnieniem obowiązków spoczywających na stronach), w tym do zebrania sposób wyczerpujący i do rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego - zgodnie z przywołanymi przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powinien w tym zakresie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, szczególnie - z mocy art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. - dowody z dokumentów, oględzin czy też przesłuchania świadków. Dokonując oceny, czy dana okoliczność została udowodniona organ powinien oprzeć się na całokształcie materiału dowodowego, w myśl art. 80 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Proces decyzyjny, ocena zebranego materiału dowodowego i wysnute wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prowadzenie postępowania przez organ z uwzględnieniem powyższych zasad umożliwia wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ się kierował (art. 11 k.p.a.) oraz służy pogłębianiu zaufaniu obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego powyższym wymogom procesowym nie sprostały. W efekcie, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie orzekające co do meritum uznać należy, co najmniej, za przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione, pozostawiając wątpliwości i luki. Powyższy zarzut wiąże się ustaleniem Sądu, że niektóre ze wskazanych przez organ dowodów na podstawie których dokonano ustaleń stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzone zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 79 § 1 i 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem zaś z treścią art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu – może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia. Przepis art. 79 § 2 k.p.a. należy wykładać tak, że daje on gwarancje stronie aby miała możliwość brania udziału w przesłuchaniu świadka. Chodzi o rzeczywiste, a nie iluzoryczne zapewnienie stronie możliwości zadawania przesłuchiwanemu świadkowi pytań związanych z przedmiotem sprawy. O miejscu i terminie jego przeprowadzenia winna być przy tym powiadomiona przynajmniej na siedem dni przed terminem. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. nie może zostać usunięte poprzez późniejsze zapoznanie się strony z treścią protokołu przesłuchania świadków, gdyż nie ma ona możliwości czynnego udziału w tej czynności procesowej (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 981/10). Okoliczność faktyczna może być przy tym uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. i 81 k.p.a. jest - w ocenie Sądu - bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Już zatem sam fakt uchybienie tym przepisom, w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/06). Przedstawioną wyżej uwagę odnieść należy przede wszystkim do protokołu z przesłuchania świadka A. G. – w ocenie Sądu dowód ten został przeprowadzony z naruszeniem art. 79, art. 81 i art. 10 k.p.a., gdyż strony postępowania nie zostały prawidłowo zawiadomione o miejscu i terminie przesłuchania świadka, tym samym uniemożliwiono im udział w przeprowadzaniu tego dowodu – który stanowił dla rozstrzygnięcia dowód istotny. W aktach znajduje się jedynie wezwanie do osobistego stawiennictwa skierowane do A. G., doręczone także stronom postępowania, ale w wezwaniu tym nie podano terminu w którym przeprowadzony zostanie dowód z jego przesłuchania. Organ poprzestał tylko na nie znanej k.p.a. formule "przed przybyciem prosimy o kontakt telefoniczny z inspektorem prowadzącym." W aktach brak innych adnotacji co do tego, jaki termin przesłuchania świadka ustalono oraz, czy i ewentualnie w jaki sposób, powiadomiono o tym pozostałe strony. Z protokołu przesłuchania sporządzonego w dniu 15 lipca 2015 r. również nie wynika, by którakolwiek ze stron postępowania brała udział w tej czynności. Kolejnym dowodem na który wskazał organ I instancji – jako istotny dla rozstrzygnięcia - budzącym zastrzeżenia Sądu, jest pisemne oświadczenia świadka J. Ś. - jako wykonawcy przedmiotowych robót, złożone do akt sprawy w dniu 21 lutego 2014 r. Z treści decyzji wynika, że PINB zakwalifikował powyższe oświadczenie jako dowód z oświadczenia świadka. O treści tego oświadczenia organ poinformował pisemnie skarżącą i pozostałe strony postępowania (pismo z dnia 3 kwietnia 2014 r.). Pomimo tego, że na dalszym etapie skarżąca kwestionowała powyższe oświadczenie, przeciwstawiając mu dowód w postaci pisma Rady Nadzorczej Spółdzielni z 2010 r., organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tego świadka zgodnie z wymogami art. 79 k.p.a. – przy udziale skarżącej - tak aby umożliwić stronie udział w tym dowodzie. W sytuacji w której skarżąca kwestionuje oświadczenie pisemne, trudno uznać tego rodzaju dowód za dowód w rozumieniu art. 79 § 1 w związku z art. 67 -71 k.p.a. Następny budzący zastrzeżenia Sądu dowód, to protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 14 października 2011 r. podczas której - jak odnotowano w decyzji – obecni byli przedstawiciele Spółdzielni, którzy potwierdzili, że płyty żelbetowe zostały ułożone w listopadzie 1994 r. po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Osiedla. Zauważyć jednak trzeba, że taki zapis w decyzji pierwszoinstancyjnej nie znajdują odzwierciedlania w treści ww. protokołu. W dokumencie tym zapisano jedynie, jako ustalenie z oględzin, że "utwardzenia terenu dokonano w listopadzie 1994 r. (..)". Z treści protokołu nie wynika jednak, na podstawie czego organ poczynił takie spostrzeżenie. Nie wynika także, czy jest to oświadczenie przedstawicieli Spółdzielni – (jak podano w decyzji), czy też samej inwestorki – która również brała udział w tej czynności. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej dowody nie są wystarczające dla wyjaśnienia podstawowej okoliczności stanu faktycznego badanej sprawy, tj. terminu wykonania spornych robót. Dwa z tych dowodów przeprowadzone zostały z naruszeniem art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a. - co dyskwalifikuje w prowadzonym postępowaniu. Trzeci ze omówionych wyżej dowodów nie zawiera natomiast w ogóle w swojej treści okoliczności przywołanych przez organ w decyzji. Tym samym odwoływanie się do niego przez na poparcie przyjętych twierdzeń jest całkowicie nieuzasadnione. W istocie stwierdzić należy, że w kwestii terminu wykonania spornych robót, organ oparł się jedynie na oświadczeniu inwestorki. Tymczasem okoliczność daty (czy też terminu) wykonania robót będących przedmiotem niniejszego postepowania, stanowi bezsprzecznie kwestią sporną, sprzecznie przez strony przedstawianą (świadczą o tym choćby dokumenty tworzone w tym zakresie przez Spółdzielnię). Wyjaśnienie tej kwestii wymagało zatem od organu podjęcia szczegółowych czynności dowodowych i prowadzenia postępowania w sposób pozwalający na zgromadzenie możliwie pełnego i wszechstronnego materiału, przy zapewnieniu udziału stronom postępowania z poszanowaniem ich gwarancji procesowych wynikających z art. 10 § 1, art. 79 oraz art. 81 k.p.a. Mając na uwadze sporny charakter tego zagadnienia i występujące w materiale dowodowym sprzeczności, zasadnym zdaje się być przeprowadzenie przez organ, obok innych koniecznych dowodów, także rozprawy z udziałem wszystkich stron i świadków. Tej możliwości organ w ogóle nie rozważał. W zaistniałych okolicznościach, nie można uznać za prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, dokonanej przez organy. Odmówiły one bowiem mocy dowodowej pismu Rady Nadzorczej Spółdzielni z 2010 r., przedłożonemu przez skarżącą, przeciwstawiając mu wskazane wcześniej dowody przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Ocena taka nie mieści się więc w granicach swobodnej oceny dowodów i narusza art. 80 k.p.a. Organ II instancji przypisuje przedłożonemu przez skarżącą pismu z 2010 r. mniejszą wiarygodność, również z tego względu, że zawarta w nim informacja dotycząca czasu realizacji robót podważona została - jak podaje - przez przedstawiciela Spółdzielni. Analiza akt wskazuje jednak, że owo "podważenie" wywodzone jest tylko z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika organu pierwszej instancji, z bliżej nieznanym przedstawicielem Spółdzielni, z której to rozmowy sporządzono notatkę służbową. W ocenie Sądu, tego rodzaju dokument nie może stanowić wystarczającego dowodu dla przyjętej przez organ oceny. W notatce tej nie podano nawet, kto podczas rozmowy reprezentował Spółdzielnię składając tak istotne oświadczenie (zwłaszcza zaś, czy była to osoba w tym zakresie umocowana) jak też nie przedstawiono szerszej argumentacji dla oświadczenia zmieniającego przecież wcześniejsze oświadczenie organu Spółdzielni. Dla wyjaśnienia zaistniałej w tej mierze sprzeczności organ powinien uzyskać od uprawnionych władz Spółdzielni odpowiednie pisemne oświadczenie, poparte ewentualnie stosowaną dokumentacją. Nie można przecież wykluczyć, że Spółdzielnia tego rodzaju dokumentacją dysponuje, co może być pomocne w obiektywnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku jej braku, należałoby rozważyć przesłuchanie w charakterze świadków odpowiednich pracowników Spółdzielni. Organ - pomimo, że dysponował możliwościami działania w odpowiedniej formie – zaniechał jednak podjęcia czynności wyjaśniających i poprzestał tylko na informacji zawartej w ww. notatce służbowej. Przyjętego przez organy stanu faktycznego, nie można uznać za prawidłowo ustalonego również z innych przyczyn. Zauważyć bowiem należy, że pomimo, że postępowanie toczy się od 2013 r. przy podjęciu rozstrzygnięcia oparto się na protokole z wizji lokalnej sporządzonej w 2011 r. Pomimo, znacznego upływu czasu od przeprowadzenia tej czynności oraz faktu, że nie brały w nim udziału wszystkie podmioty wskazane jako strony niniejszego postępowania, organ nie przeprowadził w ramach wszczętego w 2013 r. postępowania dowodu z oględzin. W przypadku postępowań dotyczących samowoli budowanej dowód z oględzin jest jednym z podstawowych dowodów służących wyjaśnieniu stanu faktycznego. W ocenie Sądu, przeprowadzenie takiego dowodu z udziałem wszystkich stron było w ramach niniejszego postępowania konieczne po pierwsze, ze względu na znaczny upływ czasu od oględzin z 2011 r., po drugie, z tego względu, że protokół wówczas sporządzony nie zawiera wielu istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy informacji. Przede wszystkim brak w nim precyzyjnego opisania sposobu wykonania robót stanowiących przedmiot postępowania, wskazania ich wielkości i lokalizacji względem sąsiednich budynków lub innych urządzeń infrastruktury, brak zwłaszcza spostrzeżeń organu co do tego jaką funkcję pełni "utwardzenie terenu". Do protokołu nie załączono też żadnych szkiców czy rysunków wyjaśniających powyższe kwestie. W dokumencie nie ma też żadnych spostrzeżeń odnoszących się co do prawidłowości i jakości wykonanych robót - podczas, gdy skarżąca te cechy wykonanych robót kwestionuje. Nie wiadomo zatem z czego wynikają przyjęte przez organy ustalenia, że sporne roboty wykonane zostały zgodnie z prawem i sztuką budowalną – co w efekcie doprowadziło do umorzenia postępowania. Wreszcie nie odniosły się organy do kwestii lokalizacji lokalu stanowiącego własność skarżącej względem wykonanych robót, co jest istotne dla prawidłowego zbadania i oceny jej interesu prawnego. Postępowanie dotyczy wszak części wspólnych, których współwłaścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca częściami wspólnymi zarząd powierniczy. Sąd zauważa, że również w tym zakresie organy - zwłaszcza organ II instancji - nie przedstawiły żadnej argumentacji i oceny, pomimo, że jak przyjmuje się w orzecznictwie członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określony akt rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na jego prawo do korzystania z lokalu. Uznanie członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego wymaga zatem istnienia indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Oznacza to, że interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływanie inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. Ze względu na przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, wobec niepełnego materiału dowodowego, na obecnym etapie nie można zaaprobować kategorycznego stanowiska organów, że w sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym - drogą wewnętrzną. Nadto organy uznając, że efekt ułożenia płyt nie pretenduje do wymogów wynikających z definicji drogi, oparły się jedynie na art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pomijając zawartą w tej ustawie definicję budowy drogi (wykonywanie połączenia pomiędzy określonymi miejscami lub miejscowościami art. 4 pkt 17) oraz to, że powyższe ogólne definicje (art. 4 pkt 2 i art. 4 pkt 17) znajdują odpowiednie zastosowanie do tzw. dróg wewnętrznych, a więc takich dróg (dróg rowerowych, parkingów, placów przeznaczonych do ruchu pojazdów), które nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W niniejszej sprawie organy nie zbadały i nie oceniały pod tym kątem efektu wykonania spornych robót budowalnych, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Po drugie, skoro w sprawie nie przeprowadzono w istocie prawidłowego dowodu z oględzin nieruchomości i nie ustalono jaki zakres prac został wykonany (czy tylko ułożenia płyt, czy też wcześniej utwardzono teren, nawieziono ziemie, czy też połączono płyty spoiwem) a posiłkowano się jedynie lakonicznym protokołem z wizji przeprowadzonej w 2011 r., to nie jest nie wiadomo co stanowiło podstawę dla ustalenia, że efekt spornych robót nie spełnia definicji drogi w zakresie konstrukcji jak i funkcji. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo budowalne i ustawy o drogach publicznych nie definiują expressis verbis warunków technicznych, jakie muszą zostać spełnione, aby określone roboty i ich rezultat w postaci budowli kwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że położenie płyt drogowych na gruncie stanowi wykonanie robót budowlanych (por. odpowiednie fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1422/09), natomiast drogą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest także "wytyczona trasa wyposażona w urządzenia techniczne, dostosowana do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt". Przyjmuje się zatem, że wytyczona na działce "trasa wysypana żużlem i gruzem, posiadająca przepusty i odwodnienia, dostosowane do ruchu samochodowego, stanowi drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, których realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04). Mając zatem na uwadze przywołane orzeczenia, jak też i to, że skarżąca twierdzi, iż przedmiotowa inwestycji pełni funkcję komunikacyjna i służy do poruszenia się pojazdów (co nie zostało w postępowaniu podważone), organy administracji powinny ustalić stan faktyczny sprawy w taki sposób, aby na jego podstawie możliwie było dokonanie oceny w zakresie kwalifikacji robót przy uwzględnieniu powyższej argumentacji. Prawo budowlane (zarówno ustawa z 1974 r. jak obecnie obowiązująca, uznaje bowiem za obiekt budowany każdy rodzaj drogi (również wewnętrzną). Organy rozpoznając sprawę przy ocenie materiału dowodowego nie uwzględniły również i nie dokonały w tym względzie stosownej oceny, że uczestniczka postępowania uzyskała zgodę ówczesnego właściciela terenu (Spółdzielni) na budowę "drogi dojazdowej" do użytkowanego sklepu. Jej realizacja miała nastąpić zgodnie z przyjętym przez Radę Osiedla projektem. Rada zaopiniowała pozytywnie przedłożony "projekt dojazdu do sklepu". Z przywołanych dokumentów wynika zatem, że miała powstać droga aby mogły po niej jeździć samochody dostawcze. Inwestycja ta miała pełnić funkcję komunikacyjną stanowiła połączenie lokalu użytkowego z drogę osiedlową. Prawidłowa kwalifikacja przedmiotowych robót wymagała zatem również stosownej analizy i oceny ww. dowodów. Zaniechanie organu w tym zakresie również świadczy o naruszeniu przywołanych wcześniej norm procesowych – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych a przez to oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym oraz pominięciu przy ocenie dowodów istotnych dla prawidłowej kwalifikacji stanowiących przedmiot sporu robót budowlanych, zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały przedwcześnie. Ze względu na wskazane naruszenia prawa procesowego prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy, również Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonych orzeczeń pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku ustalania stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenia całego istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego, co prowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nadto postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 79 § 1, art. 81 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Z tych względów działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł. oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącą ustalone zgodnie z art. 205 § 2. Sąd oddalił natomiast wniosek pełnomocnika uczestnika M. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 200 u.p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji może domagać się tylko skarżący od organu w razie uwzględnienia skargi. Uczestnikowi postępowania nie przysługuje zatem zwrot kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego od skarżącego.