II OSK 2889/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1009/16 w sprawie ze skargi [...]. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Wa 1009/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2016 nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rościszewo z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę [...], obręb geodezyjny [...], gmina Rościszewo dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez orzeczenie w sposób określony w skardze, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 i art. 157 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi, - art. 49 oraz art. 140 i art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy do skarżącej jako właściciela przyszłej infrastruktury energetycznej przepis ten znajdował zastosowanie, - przepisów określonych załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) w związku z § 3 przedmiotowego rozporządzenia w zakresie, w jakim pominięto w ocenie interesu prawnego skarżącej okoliczność, iż odległość od zabudowań mieszkalnych oddziałuje na inwestycję skarżącej przekładając się na jej zakres i właściwości, - art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 r. poz. 778) poprzez jego niezastosowanie przy ocenie interesu prawnego skarżącej, mimo że przepis formułuje "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a decyzja wobec której zainicjowano postępowanie nieważnościowe, nie uwzględnia wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej, - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę zapewnienia skarżącej ochrony jej interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że naruszenie przepisów postępowania strona upatruje w nierozpatrzeniu przez organ całości przedstawionego materiału dowodowego, w szczególności posiadanych, a przedstawionych Sądowi przez spółkę dokumentów w postaci umowy czy decyzji, jakie skarżąca pozyskała w związku z planowaną do realizacji przez siebie inwestycją. Skarżąca spółka zaznaczyła, że osią sporu nie jest to, że dzierżawca w świetle dotychczasowego orzecznictwa nie posiada interesu prawnego, a to, iż spółka w sprawie nie występuje jedynie jako dzierżawca, albowiem jej interes prawny wynika z bycia podmiotem praw i obowiązków określonych w wydanych przez Wójta Gminy Rościszewo decyzjach, których jest adresatem. Zdaniem spółki, na gruncie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy brać pod uwagę ochronę interesów osób trzecich. Zatem skoro spółka będzie właścicielem infrastruktury energetycznej, to posiada interes prawny na gruncie prawa cywilnego do ochrony prawnej. Nawet jeżeli obecnie infrastruktura ta fizycznie nie występuje, to wobec istniejących aktów administracyjnych jej wystąpienie jest dopuszczalne i stan ten można uważać za ekspektatywę jej przyszłej własności. Powyższe oznacza, że spółka powinna mieć podstawę do uzyskania ochrony prawnej jej prawa własności w sytuacji, gdy ustalenie warunków zabudowy w kwestionowanej decyzji może i z dużym prawdopodobieństwem będzie ingerować w prawa rzeczowe spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty powołane w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku, albowiem nie dostrzegł, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rościszewo z dnia [...]sierpnia 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak formułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, albowiem za w pełni trafną należy uznać konstatację Sądu, zgodnie z którą skarżącej spółce nie przysługiwał interes prawny do skutecznego zainicjowania wnioskowanego postępowania. Należy przypomnieć, że powołana w skardze kasacyjnej norma art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot niebędący stroną postępowania. W odniesieniu do wskazanej przesłanki podmiotowej odmowy wszczęcia postępowania nie budzi wątpliwości to, że przy jej rozważeniu wymagane jest równoczesne odniesienie się do treści art. 28 k.p.a., który przyjmuje, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym, jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić tylko w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego w nim udziału. Rozważanie przez organ administracji interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest bowiem zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2759/16). Powyższa zasada, na co należy zwrócić jednakże uwagę, doznaje ograniczenia wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście do tego nieuprawniony, tzn. gdy z treści podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący nie dysponuje interesem prawnym, na jaki się powołuje. W niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny tę ostatnią sytuację trafnie odniósł do badanej sprawy, gdyż bezspornym pozostaje, że skarżąca spółka jako dzierżawca działki sąsiadującej z terenem, dla którego ustalono warunki zabudowy, nie była uprawniona do zainicjowania postępowania, w którym organ nadzoru miałby przeprowadzić w trybie nieważnościowym kontrolę decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest podkreślić, że w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego, do którego nawiązuje art. 28 k.p.a., może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawie ustalenia warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o udział w tym postępowaniu, jak też analogicznie - w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, decyduje zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym mówiąc o nieruchomościach sąsiednich mieć na uwadze trzeba podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do tych nieruchomości - prawa mogące doznać określonego uszczerbku wskutek realizacji inwestycji. Wychodząc z tego założenia, całkowicie trafnie Sąd I instancji zaznaczył, że podmiot nie będący właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, ale wyłącznie podmiotem stosunku zobowiązaniowego, jakim jest umowa dzierżawy, nie może sytuacji prawnej, w jakiej znajduje się właściciel lub użytkownik wieczysty odnieść do sytuacji własnej, albowiem w świetle prawa nie mają one charakteru równoważnego. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Zatem natura interesu posiadanego przez dzierżawcę gruntu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w charakterze jego strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się zresztą wynikać pogląd nieznajdujący podstaw do zanegowania jako nieuprawnionej tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, która stanowi o tym, że dzierżawca nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1261/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1720/11; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2300/10; wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1529/07), co dotyczy także udziału dzierżawcy w procedurze planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. sygn. II OSK 1079/09; wyrok NSA 26 września 2008 r. sygn. II OSK 312/08). Odstępując od bezpośredniej polemiki z przywołaną linią orzecznictwa, skarżąca spółka podjęła za to uzupełniającą próbę wykazania, że jej sytuacji nie można odnosić do bycia wyłącznie dzierżawcą, ponieważ spółkę należy uznać również za inwestora i przyszłego właściciela infrastruktury energetycznej. Strona nie dostrzegła jednakże, że konieczną cechą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego aktualny charakter. Ta cecha polega na konieczności rozważenia statusu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w świetle aktualnie istniejącego stanu faktycznego i aktualnie ukształtowanej sfery uprawnień tego podmiotu względem rzeczy (nieruchomości). W wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 2046/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie w tym kontekście wskazał, że aktualność interesu prawnego oznacza, iż nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, a zatem wiąże się on z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie, w jakiej ma zostać zastosowana określona norma prawna. Uwzględniając powyższe, podmiot mający w przyszłości nabyć uprawnienia właściciela infrastruktury energetycznej nie może z tego hipotetycznego faktu wywodzić swojego aktualnego uprawnienia procesowego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, niezależnie od tego, czy nabycie prawa do nieruchomości w jego przypadku ma charakter ekspktatywny, czy też nie. Oceną powyższą należy objąć również poruszoną w skardze kasacyjnej kwestię wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, których spółka ma być adresatem. Okoliczność powyższa nie kształtuje sytuacji prawnej spółki w odniesieniu do sposobu ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...], albowiem skutki prawne wydania decyzji, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081) zamykają się wyłącznie w obrębie przedsięwzięcia, którego rodzaj, miejsce i wymagania decyzja ta wiążąco kształtuje (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2401/15). Rozstrzygnięcie to pozostaje w związku wyłącznie z decyzjami, których uzyskanie poprzedza, wymienionymi w art. 72 ust. 1 cyt. ustawy. W tych warunkach, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.