I OSK 2567/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 41/16 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 41/16 wydanym w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w O. w przedmiocie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powołanym wnioskiem R. S. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w O. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2015 roku w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 059. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył R. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) polegające na uznaniu, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną z uwagi na konieczność dokonania nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, co wpływałoby negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, podczas gdy nie ma podstaw do uznania jej za informację przetworzoną, wymagającą złożonych czynności wpływających negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań organu, lecz zachodzi konieczność jej zakwalifikowania jako informacji prostej; art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na uznaniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że Prezes Sądu Rejonowego w O. trafnie przyjął, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a stwierdzona bezczynność wynika z zastosowania błędnej formy procesowej rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej cech przetwarzania informacji nie noszą takie czynności jak przygotowywanie żądanych orzeczeń wraz z ich uzasadnieniami, ich anonimizacja i rejestracja. Są to bowiem zwykłe zabiegi związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej. W wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa informacja, co jest warunkiem uznania danej informacji za przetworzoną. Podkreślono, że w sprawie nie zostało wykazane, że udzielenie żądanej informacji publicznej wymagało podjęcia przez pracowników Sądu Rejonowego w O. odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów czy innych złożonych czynności intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, których wykonanie mogłoby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań organu. Nie ustalono też, ile wyroków wraz z uzasadnieniami zostało objętych żądaniem. Nie ma zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej podstaw, żeby przyjąć, że ich udostępnienie będzie czasochłonne i wymagające działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok pracy Sądu Rejonowego w O. Ponadto podniesiono, że w sprawie doszło do oczywistego zlekceważenia wniosków skarżącego kasacyjnie oraz natężenia braku woli organu do załatwienia tych wniosków. Zaznaczono, że treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazują na konieczność udostępnienia wyroków sądowych, zatem nie powinno budzić wątpliwości, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Działania organu wskazują bowiem na brak znajomości przepisów u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, z tego względu powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży ponadto obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Natomiast przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia w pełni tak określonych wymogów, w szczególności nie zawiera wskazania, na którą z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. się powołano, tj. naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania. Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że Prezes Sądu Rejonowego w O. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym żądana we wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. informacja w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2015 roku w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 059 (tj. z zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej - art. 417 § 1 kodeksu cywilnego) jest informacją publiczną. W skardze kasacyjnej nie podważono także oceny Sądu I instancji dotyczącej błędnej formy rozstrzygnięcia organu i wiążących się z nią skutków procesowych. Ocena ta sprowadza się do uznania, że Prezes Sądu Rejonowego w O., przyjmując, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, winien był wydać decyzję o odmowie jej udzielenia w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a nie jedynie poinformować pisemnie wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Skoro zaś organ nie zakończył postępowania w przewidzianej w ustawie formie procesowej, to pozostaje on w stanie bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Powyższe powoduje z kolei konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Pierwszy z zarzutów kasacyjnych - dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - zmierza do obalenia stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną z uwagi na konieczność dokonania nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, co wpływałoby negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań na niego nałożonych. Stosownie do treści powołanego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona", konieczne było jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wykładnię tego pojęcia przedstawioną przez Sąd Wojewódzki w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Sprowadza się ona do przyjęcia, że informacją przetworzoną jest nie tylko jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W pewnych wypadkach, tj. gdy szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań, informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, będzie również informacją przetworzoną. Powstały bowiem w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Wszak intencją ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14, wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 315/14, wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05). Rację należy jednak przyznać skarżącemu kasacyjnie co do tego, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W tym zakresie omawiany zarzut uznać trzeba za uzasadniony. Przede wszystkim wskazać należy, że stwierdzenie Sądu nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Nie są znane motywy, jakimi kierował się Sąd przy takim zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy nie zostały w tym względzie dostatecznie wyjaśnione, dlatego stwierdzenie Sądu jest przedwczesne. Z akt sprawy nie wynika w szczególności liczba wyroków wydanych przez Sąd Rejonowy w O. we wskazanym we wniosku okresie w przedmiocie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Nie wiadomo także, ile z tych wyroków jest dostępnych tylko w formie papierowej, a ile również w formie elektronicznej, a ponadto ile spośród nich jest już zanonimizowanych. W tej sytuacji nie sposób ustalić, czy ich zestawienie, po ewentualnym zeskanowaniu (czy sporządzeniu kserokopii) i zaanonimizowaniu, spowoduje, że - w świetle wskazanych powyżej kryteriów - będzie można je uznać za informację przetworzoną. Uchybienie Sądu I instancji w omawianym zakresie - wobec bezspornej bezczynności organu w przedmiocie załatwienia wniosku R. S. i związanej z nią konieczności zobowiązania organu do jego załatwienia - nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, organ winien będzie ustalić wskazane wyżej okoliczności, a następnie - w oparciu o nie - określić, czy udostępnienie żądanej informacji publicznej wiąże się z ponadstandardowym nakładem pracy wymagającej użycia dodatkowych sił i środków (osobowych lub finansowych), przez co znacznie utrudni wykonywanie przypisanych mu zadań. Dopiero w razie odpowiedzi twierdzącej, będzie mógł uznać, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. W przeciwnym razie organ rozważy udostępnienie żądanej informacji, biorąc przy tym oczywiście pod uwagę inne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności zawarte w art. 5 tej ustawy. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. polegającego na uznaniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uznać należy, że jest niezasadny. W pierwszej kolejności podkreślić wypada, że stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu, jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w tym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Jak wskazuje się w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1256/16, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 961/16, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2863/15, wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W tej materii zauważyć należy w ślad za Sądem I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaniechanie organu było zamierzone, czy miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Zauważyć należy, że wniosek skarżącego nie był typowy, jego zakres wykraczał poza zwykłą wymianę informacji. Przy tym podmiot zobowiązany bez zbędnej zwłoki podjął czynności związane z załatwieniem wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r., w szczególności wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r., a następnie - po otrzymaniu odpowiedzi w dniu 21 kwietnia 2016 r. - wystosował do wnioskodawcy kolejne pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. Okoliczności te sprawiają, że trudno w sprawie twierdzić, iż wystąpiła w niej bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagająca napiętnowania. Rzeczona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz niewłaściwej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Wobec powyższego uznać należy, że skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć trafności zaskarżonego w tej części rozstrzygnięcia, które nie wykroczyło poza ramy swobody sędziowskiej w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy nie orzeczono, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.