I SAB/Wa 436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzupełnienia pouczenia w postanowieniu oddala skargę. P. S. pismem z [...] maja 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] maja 2016 r. (k-8 akt sądowych) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2015 r. o uzupełnienie pouczenia w postanowieniu tego organu z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", połączyło do wspólnego rozpoznania wnioski skarżącego o sprostowanie błędów pisarskich w postanowieniach tego organu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. odmówiło sprostowania tych postanowień. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że P. S. domagał się sprostowania omyłki pisarskiej w imieniu "[...]". Skoro jednak przy wydawaniu ww. postanowień nie brała udziału [...], to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego poprzez ich sprostowanie. Organ pouczył jednocześnie skarżącego, że od powyższego postanowienia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. P. S. wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. wystąpił do organu z wnioskiem o uzupełnienie pouczenia w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. poprzez wskazanie, że od postanowienia tego strona może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż to sąd sprawuje nadzór i kontrolę nad zgodnością z prawem wydawanych przez organy orzeczeń. W ocenie skarżącego niedopuszczalne i niedozwolone jest zaskarżanie postanowienia ponownie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem Kolegium nie może być jednocześnie organem pierwszej i drugiej instancji. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący wniósł jednocześnie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., o wyłączenie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od rozpoznania tej sprawy, natomiast w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. Pismem z [...] maja 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] kwietnia 2015 r., natomiast w dniu [...] maja 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpoznania wniosku o uzupełnienie pouczenia w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ, mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a., nie rozpoznał ww. wniosku. Wobec powyższego wniósł o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że skarżący nadsyła do Kolegium liczną korespondencję, w której występuje z wnioskami o: sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań. Z uwagi jednak na to, że każde wydawane przez organ rozstrzygnięcie, generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do 27 kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 spraw), po analizie podań wnoszonych przez skarżącego, postanowiono o nienadawaniu im dalszego biegu. Takie działanie miało na celu uniemożliwienie całkowitej dezorganizacji pracy organu. W ocenie organu podania te, nie dotyczyły przy tym spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.). Skoro więc nie istniała sprawa administracyjna, nie istnieje również bezczynność organu, która mogłaby być przedmiotem skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków P. S. o sprostowanie 20 postanowień tego organu, połączyło powyższe wnioski do wspólnego rozpoznania i odmówiło sprostowania wskazanych w nich orzeczeń. Odmowę sprostowania organ uzasadnił tym, że skarżący wnioskował o sprostowanie imienia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który w wydaniu ww. orzeczeń nie brał udziału. Organ w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. prawidłowo pouczył również skarżącego o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący z prawa tego skorzystał w dniu [...] kwietnia 2015 r., co Sądowi znane jest z urzędu (sprawa o sygn. akt I SAB/Wa 330/16 i I SO/Wa 295/16). W tym samym dniu skarżący wystąpił jednak również z wnioskiem o uzupełnienie pouczenia zawartego w tym postanowieniu poprzez pouczenie o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa o sygn. akt I SAB/Wa 436/16 i I SO/Wa 296/16), jak również o wyłączenie od orzekania członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (sprawa o sygn. akt I SO/Wa 1018/16). Niezależnie od powyższego skarżący w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniósł skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą Sąd odrzucił postanowieniem z 6 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 457/16, wskazując na jej niedopuszczalność z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), o których skarżący został prawidłowo pouczony przez organ. Z powyższych działań skarżącego wynika, że nie chodzi mu o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania spraw z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei instytucja przewidziana w art. 149 § 1 P.p.s.a., służyć ma obronie praw obywatela przed brakiem działania organu. Niniejsza natomiast sprawa jest jedną z kilkuset spraw zainicjowanych przez skarżącego w organie, czego konsekwencją były wnoszone do Sądu skargi na bezczynność organu, czy wnioski o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tych skarg (od 1 stycznia 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 1700 spraw P. S.). Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 175/14). Mając na uwadze powyższe, nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205) (tak również NSA w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działania skarżącego, jak już wykazano powyżej, mają na celu inicjowanie jak największej liczby postępowań, a nie obrony swoich praw, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Nie bez znaczenia jest również fakt, że pouczenie zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2015 r., którego dotyczy skarga na bezczynność wniesiona w niniejszej sprawie, było prawidłowe, co przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie w postanowieniu z 6 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 457/16 odrzucając skargę P. S. na to postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.