II SA/Ol 669/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda, powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej jako: u.s.g.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę nr "[..]" Rady Miejskiej w ‘[...]’ z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej ustalenia obszaru terenu KD-1- tereny dróg publicznych klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego, w związku z bezpodstawnym uwzględnieniem przez Radę projektowanego pasa drogowego drogi krajowej nr 16 wraz z węzłem "[...]". W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że Rada uwzględniając treść pisma z dnia "[...]" Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ustaliła rezerwę w granicach terenu KD-1- tereny dróg publicznych klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego, obejmującego projektowany pas drogowy drogi krajowej nr 16 wraz z węzłem "[...]". W ustaleniach dla tego terenu dopuszczono tymczasowe wykorzystanie terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej, sadowniczej, nie wymagającej zagospodarowania. Jednak zgodnie z art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych "w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się". W związku z powyższym, należy stwierdzić, że Rada Miejska nie miała kompetencji do wprowadzania w planie miejscowym szczegółowych postanowień dotyczących terenów pod drogi publiczne (do 16.12.2006 r. pod drogi krajowe, a od tej daty pod wszystkie drogi publiczne), które ustalały nowe rozwiązania (w tym modyfikacje dotychczasowych), w stosunku do stanu istniejącego przed przyjęciem planu. Brzmienie ww. art. 10 nie pozostawia bowiem wątpliwości, że realizacja drogi publicznej mogła nastąpić tylko po uzyskaniu przez zarząd drogi decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (do 10.09.2008 r., kiedy wprowadzono zezwolenie na realizację inwestycji drogowej), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a czego konsekwencją było dokonanie przez Radę Miejską lokalizacji drogi. Dalej, organ wskazał, że w dniu "[..]" Wojewoda, na wniosek Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 16 na odcinku: "[...]" wraz z budową obiektów inżynierskich, dróg dojazdowych, budową i przebudową infrastruktury technicznej na działkach (...). Obszar przeznaczony w decyzji pod przebudowę drogi, objął teren mniejszy niż przewidziano to w przedmiotowym planie. Z kolei uchwałą nr "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ‘[...]" w rejonie "[...]" oraz w obrębie ‘[...]" w rejonie dróg krajowych nr ‘[...]" i nr "[...]", Rada Miejska w ‘[..]’ zmniejszyła obszar zarezerwowany pod przebudowę drogi, dostosowując ustalenia planu do treści ww. decyzji Wojewody (teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową). Zauważyć jednak należy, że w okresie od wejścia w życie uchwały nr ‘[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia ‘[...]" do dnia wejścia w życie ww. uchwały zmieniającej, wadliwe postanowienia wywoływały skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz ‘[...]" wniósł o jej uchylenie lub odrzucenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr ‘[...]", a więc obszaru KD-1- tereny dróg publicznych klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego, była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 813/06, nie stwierdził nieważności uchwały i oddalił skargę W. M. (który jak wynika z załączonego do skargi protokołu przyjęcia wniosku/skargi był inicjatorem wszczętego przez Wojewodę postępowania). Podniósł, że u podstaw art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych leżało bezpośrednie przyspieszenie inwestycji. Ustawodawca uznał bowiem, że postępowanie w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego może zablokować na dłuższy czas inwestycje. Pośrednio chodziło także o kwestie ekonomiczne, jako że im dłużej trwa inwestycja, tym wyższe są jej koszty. Można zatem stwierdzić, że ustawodawca, w granicach przysługującej mu swobody ustawodawczej, wyłączył spod ogólnego zakresu podstawowej ustawy kształtującej ład przestrzenny sprawy dotyczące lokalizacji dróg. Jeżeli bowiem celem ustawy było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, to wyłączenie spod reżimu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takich spraw może przyczynić się do szybszej realizacji inwestycji drogowych. Ustawodawca zatem uwolnił jedynie realizację inwestycji drogowych od typowych procedur, jednakże w żaden sposób nie oznacza to braku możliwości uwzględniania w planach zagospodarowania przestrzennego dróg przewidywanych do realizacji. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Już tylko ten przepis świadczy o obligatoryjności umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a tym samym uwzględniania w planach zagospodarowania przestrzennego dróg przewidywanych do realizacji. W kompetencji zatem gmin pozostaje zagospodarowanie przestrzeni, która ma zostać objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kształtując tę przestrzeń, dana gmina musi również zaplanować w planie przebieg dróg, różnych kategorii. Burmistrz dodatkowo wyjaśnił, że nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody, że Rada Miejska dokonała lokalizacji drogi. Wyjaśnił w tym zakresie, że w całym okresie opracowywania planu miejscowego drogi krajowe nr ‘[...]" oraz nr ‘[...]" były drogami istniejącymi. Skrzyżowanie tych dróg w tamtym okresie było również istniejące i bardzo kolizyjne (szereg wypadków drogowych). Wobec tego nie można mówić w tej sytuacji, że Rada Miejska dokonała lokalizacji tych dróg, a jedynie zostały one oznaczone w planie miejscowym z dostosowaniem do wymogów określonych we wnioskach Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wicemarszałka Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę, pod względem zgodności z prawem, działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności rozważając skargę Wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). W takim też trybie odbywa się kontrola sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 28 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem te naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności takiej uchwały. Badając zaskarżoną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle przedstawionych kryteriów sąd uznał, że skarga Wojewody nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 813/06 oddalił skargę W. M. na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 813/06 była cała w/w uchwała Rady Miejskiej w ‘[...]", a Sąd rozpoznający tę sprawę stwierdził, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ. Lex nr 250245). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 813/06 skargi na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia ‘[...]", nr ‘[...]", w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącej przedmiotem niniejszej skargi, ma zatem ten skutek, że przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Odnosząc się do argumentów skargi należy zauważyć, że wejście w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) nie oznaczało wyłączenia możności stosowania innych ustaw regulujących poszczególne etapy decyzyjne procesu inwestycyjnego budowy dróg publicznych, jeżeli lokalizacja tych dróg miałaby wynikać z planu miejscowego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak stanowił art. 10 powyższej ustawy, obowiązujący do dnia 9 września 2008 r. "w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się". W orzecznictwie sądowym wystąpiła rozbieżna wykładnia tego przepisu. W wyrokach NSA z 20.11.2008 r., II OSK 1417/07 oraz WSA w Poznaniu z 20.01.2009 r., II SA/Po 317/08 i w Gliwicach z 16.03.2009 r., II SA/GL 1329/08, wyrażono pogląd prawny, ze do dnia 10 września 2008 r. budowa dróg publicznych mogła odbywać się jedynie na podstawie decyzji wydanej w oparciu o specustawę drogową. W odniesieniu do drogi krajowej, a od dnia 16 grudnia 2006 r. (ustawa nowelizująca z 18 października 2006 r., Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) do wszelkich dróg publicznych nie byłoby więc dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 i nast. u.p.z.p. Natomiast w wyroku z 18 lutego 2008 r., II OSK 1201/08, NSA nie wykluczył dopuszczalności tej ostatniej decyzji pomimo obowiązywania specustawy drogowej. W stanie prawnym obowiązującym od 10 września 2008 r. nie ma już wątpliwości odnośnie dopuszczalności wydania takiej decyzji, bowiem przepis art. 11 specustawy wyraźnie stanowił, że przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się jedynie "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej". Z przepisu art. 10 specustawy wynikało, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana niezależnie od tego, czy dany teren jest objęty planem miejscowym, zaś ustalenie lokalizacji drogi publicznej w tej decyzji może nastąpić niezależnie od zgodności z ustaleniami tego planu. Jednak lokalizację drogi można ustalić nie wyłącznie w drodze tej decyzji, lecz przede wszystkim w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. a także art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją ustalenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym była możliwość dokonania podziału nieruchomości i nabywania lub wywłaszczenia części przeznaczonych pod drogi, a także uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Lokalizacja drogi publicznej mogła być dokonywana albo w sposób określony w specustawie drogowej (a wówczas ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz akty wykonawcze do tej ustawy nie znajdywały zastosowania), albo w sposób określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie poglądu o całkowitej niedopuszczalności stosowania wobec budowy dróg publicznych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiłoby wykonanie przez inwestora inwestycji niedrogowej ustawowego obowiązku budowy lub przebudowy drogi publicznej wynikającego z art. 16 ustawy o drogach publicznym, jeżeli inwestycja niedrogowa spowoduje konieczność budowy (przebudowy) drogi publicznej. Z tego tez względu argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Dlatego też nieuzasadniony jest pogląd Wojewody, że Rada Miejska nie miała kompetencji do wprowadzania w planie miejscowym szczegółowych postanowień dotyczących terenów pod drogi publiczne. Ponadto, wobec stwierdzenia, że zakwestionowana uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa niezasadne jest twierdzenie, ze zawiera ona wadliwe postanowienia. Dodać jeszcze należy, że strona skarżąca nie wskazała jakie skutki prawne miały być przedmiotem oceny Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.