I OSK 2461/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 581/16 w sprawie ze skargi S. N. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wglądu do dokumentacji postępowania kwalifikacyjnego postanawia: 1. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji sentencji zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w wersie 11 od góry w miejsce oznaczenia pisma "[...]" wpisać "[...]", 2. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. 2 Postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 581/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę S. N. na sprecyzowane w sentencji pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga jest niedopuszczalna. Wskazując na treść art. 3 § 2 i art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., wywiódł bowiem, iż określona przez ustawodawcę kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie ze skargi funkcjonariusza Policji na odmowę zapoznania się z dokumentacją postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko w Policji (tu Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w L.). Sąd meriti zważył, iż dla stosunków służbowych, do jakich należy stosunek łączący funkcjonariusza z Policją, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), do mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w Policji, o jakich mowa w ww. przepisie, są decyzjami uznaniowymi. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Wynika zeń więc, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, ale nie są podstawą roszczenia o mianowanie na wyższy stopień, bowiem ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia bądź nie przez funkcjonariusza kryteriów do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. To zatem właściwy przełożony funkcjonariusza jest kreatorem tego typowego aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Tego rodzaju sprawy, wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi, uznawane są za należące do kategorii spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania danej służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech stosunków służbowych. Część z nich, w tym i m.in. roszczenie o awans, jest wyłączona spod zewnętrznej kontroli, w tym oceny legalności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej S. N. zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie, mimo iż przedmiot sprawy stanowi informację o charakterze publicznym, a co za tym idzie sprawa ma charakter wyłącznie administracyjnoprawny; 2) prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA w Poznaniu, iż nie jest władny do rozpoznania skargi na odmowę zapoznania się z dokumentacją postępowania kwalifikacyjnego, mimo iż sprawa mieści się w katalogu opisanym w art. 3 P.p.s.a., gdyż jej przedmiotem jest informacja o charakterze publicznym w rozumieniu ustawy cytowanej w zarzucie nr 1. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, iż informacja o konkursie na stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji KMP L. jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przemawia za tym fakt, iż ogłoszenie o ww. konkursie zostało opublikowane za pośrednictwem internetu, a zatem trafiło do nieograniczonego liczbowo adresata, nie tylko do policjantów zatrudnionych w jednostce KMP L. W jego ocenie żądanie skarżącego w niniejszej sprawie nie podważa dokonanego wyboru przez Komendanta Miejskiego Policji w L. na stanowisko objęte konkursem, czy też składu komisji, nie jest też roszczeniem o awans, sporem o czas służby, nie dotyczy oceny gotowości do pełnienia służby, warunków pełnienia służby, itp. Tym samym zakres tego żądania wykracza poza zakres stosunku przełożony - podwładny, tym bardziej, że stroną jest organ administracji. Przedmiotem skargi jest bowiem odmowa zapoznania się z dokumentacją postępowania konkursowego, a zatem odmowa dostępu do informacji publicznej, określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym działanie to pozbawia stronę postępowania konkursowego (skarżącego) podstawowego prawa. A skoro akt odmowy dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej, to podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymogom formalnym, niemniej jednak badając podniesione weń zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż są one trafne. Z treści zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji wynika, iż uznał on, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy pisma wydanego w przedmiocie powołania na stanowisko służbowe w organie policji, czy podległości służbowej, a tym samym nie mieści się w katalogu aktów i rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, a uważa je za co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostało ono poprzedzone wnikliwą oceną treści żądania skarżącego, skargi i analizą całości akt sprawy. Zważywszy na to, w szczególności na tryb i przebieg postępowania konkursowego, nie jest uprawnioną konkluzja, do której doszedł Sąd meriti. Przede wszystkim z treści pism, na które powołuje się skarżący, jak również z treści wniesionej skargi nie wynika, aby jego celem było kwestionowanie sposobu, czy też trybu powołania kandydata na stanowisko służbowe, a więc podważenie przeprowadzenia konkursu, jak też dochodzenie do objętego nim stanowiska, czyli aby żądanie wynikało ze stosunku podległości i dotyczyło mianowania na stanowisko, do którego skarżący dopiero aspirował. Celem skarżącego było natomiast uzyskanie dostępu do informacji dotyczących postępowania kwalifikacyjnego na wolne stanowisko; domagał się on wglądu w dokumentację postępowania prowadzonego przez organ publiczny. Ponadto w skardze wskazano, że dotyczy ona bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., aby w innym jej fragmencie podać, że skarżący wnosi o uchylenie "decyzji" Komendanta Miejskiego Policji w L. Z jej treści nie sposób zatem jednoznacznie wywnioskować, tak jak zrobił to Sąd I instancji, iż dotyczy ona pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., jakkolwiek wówczas z zasady podlegałaby odrzuceniu, bo stanowisko uznające niedopuszczalność zaskarżania pism, które nie noszą cech aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych jest utrwalone w judykaturze. Zasadny przeto okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 P.p.s.a., pomimo tego, że nie został on sformułowany prawidłowo, bowiem nie wskazano, jakiej konkretnie jednostki redakcyjnej (punktu) tego przepisu dotyczy. Jest to jednakże o tyle usprawiedliwione, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji również jednoznacznie nie wyjaśnił, jakiego aktu (czy też bezczynności) dotyczy skarga, a mimo że w sentencji wskazał na pismo, to jednak odrzucił skargę z innego powodu. Za zasadny uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewzięcia pod uwagę przez Sąd I instancji, iż wniesiona skarga dotyczy (może dotyczyć) materii dostępu do informacji publicznej w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z dnia 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Nie przesądzając tego zagadnienia trzeba podkreślić, że wymagało to oceny, której nie dokonano. Bezspornym jest fakt, że wystosowane przez skarżącego pisma nie zawierały żadnej wzmianki dotyczącej podstawy żądania. Jednakże organ, do którego zostały one skierowane zobligowany był dokonać ich interpretacji celem odtworzenia intencji autora, ewentualnie wzywając do ich sprecyzowania, a następnie subsumcji wysłowionego w tych pismach żądania pod odpowiednią normę prawną. Wnioskodawca nie miał bowiem obowiązku wskazania, że jego podanie skierowane zostało w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem zgodnie z brzmieniem jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną oraz podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach w trybie określonych w tej ustawie. O istocie wniosku rozstrzyga jego treść, a zwłaszcza nie dyskwalifikuje kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej okoliczność niewskazania przez wnioskodawcę, że jego wniosek oparty jest o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., I OSK 1621/16, publ. CBOSA). Do okoliczności tych w żaden sposób nie odniósł się Sąd I instancji, który powinien był prawidłowo zakwalifikować wniesioną skargę, a jeżeli z uwagi na jej treść nie byłoby to możliwe, wezwać skarżącego do sprecyzowania jego żądania. Jeżeli bowiem Sąd uznałby, że skarga dotyczy w swej istocie dostępu do informacji publicznej, to winien ustalić, czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, czy też z decyzją odmowną organu i ocenić ich legalność. Następnie rozważyć, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu (art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie istotnym może być m.in. wyjaśnienie, w jakim trybie organ procesował, jaki charakter ma powoływany przezeń akt pt. Ogólny tryb i zasady przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych na wybrane stanowiska służbowe w Policji. Poza tym ustalenie, czy żądane dane zostały upublicznione w inny sposób, zwłaszcza w Biuletynie Informacji Publicznej, ewentualnie czy istnieje inny tryb dostępu do nich. W przeciwnym wypadku dokonanie oceny dopuszczalności skargi na właściwym gruncie. Zatem zaskarżone postanowienie ostać się nie mogło, dlatego podlegało uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając ponownie sprawę winien przeanalizować stanowisko skarżącego zawarte w skardze oraz wyjaśnić i dokonać prawidłowej oceny przedmiotu zaskarżenia, uwzględniając przytoczone wyżej okoliczności, a następnie ewentualnie ocenić legalność działania organu. W końcu na tej podstawie wydać właściwej treści orzeczenie. Na zasadzie art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego postanowienia (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania nie orzekł, ponieważ unormowanie zawarte w art. 203 i 204 P.p.s.a. dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania nie odnosi się do postanowień uwzględniających skargę kasacyjną na postanowienia sądów pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, tj. o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 583/09 – Lex 552909; 2 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1478/08 – LEX 527742; 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 360/08 – LEX 470182; 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07 – LEX 55907, 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 56/07 – Lex 471008, 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05 – ONSAiWSA 2006/1/17). W takim przypadku obowiązują ogólne zasady ponoszenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 199 i art. 200 P.p.s.a.). Oznacza to, że koszty postępowania kasacyjnego w takich wypadkach podlegają rozliczeniu w zależności od wyniku postępowania ze skargi w rozumieniu przepisów art. 199 - 200 P.p.s.a. ----------------------- 6