II OZ 750/16

Dnia 19 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 291/16 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. D. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając wniosek skarżących, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M., którą nakazano właścicielkom działki o nr ewidencyjnym [...], obręb M., tj. M. P. i E. D. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. tzw. erozji gleby (spływu wód i zmywania zbocza skarpy) na gruncie sąsiednim, tj. działce o nr ewidencyjnym [...], obręb M., będącej własnością G. M.; oraz określono sposób wykonania powyższych urządzeń poprzez budowę murku oporowego w postaci palisady betonowej, tj. gotowych betonowych elementów ogrodzeniowych o długości około 2,0 m i wysokości 0,2 ÷ 0,5 m, osadzonych na słupach betonowych, w granicy pomiędzy działkami [...] i [...]; - w miejscach gdzie różnica terenu pomiędzy działkami wynosi powyżej 0,3 m elementy betonowe muszą być wzmocnione, tj. dozbrojone (ze względu na parcie gruntu); - wykonanie murku z pełnych płyt betonowych, układanych kaskadowo (stosownie do spadku terenu) na słupkach betonowych musi spełniać warunek, że dolna część płyt będzie osadzona min. 0,1 m poniżej terenu na działce o nr ewidencyjnym [...], a górna część płyty min. 0,1 m powyżej terenu na działce [...], uwzględniając min. spadek terenu 2% od murku do obniżenia przed budynkiem mieszkalnym nr [...] w celu prawidłowego spływu wód opadowych. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz orzecznictwo sądowe (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2012 r., II OZ 1054/12), ocenił, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, co uzasadnia zastosowanie wobec nich ochrony tymczasowej. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem nakaz wykonania murku oporowego w postaci palisady betonowej, tj. gotowych betonowych elementów ogrodzeniowych o długości około 2 m i wysokości 0,2 ÷ 0,5 m, osadzonych na słupach betonowych w granicy między działkami. Wykonanie opisanego powyżej urządzenia z reguły powoduje trudne do odwrócenia skutki, ponieważ wiąże się ze stosunkowo dużymi nakładami, zarówno finansowymi, jak i organizacyjnymi. Ewentualna szkoda poniesiona wskutek wykonania prac polega przede wszystkim na poniesieniu nakładów finansowych w celu wykonania nałożonego obowiązku (wg wstępnych szacunków skarżących 10000 zł). W ocenie Sądu, wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, które mogą wyrządzić skarżącym znaczną szkodę związaną z poniesieniem kosztów wykonania urządzenia (por. postanowienia NSA: z 24 lutego 2012 r., II OSK 385/12; z 19 stycznia 2012 r., II OZ 1382/11). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła uczestniczka postępowania G. M., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że wykonanie ww. murku oporowego spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków czy też niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, w sytuacji gdy skarżące nie wykazały, że wykonanie owego murku wiąże się z nakładem finansowym wynoszącym 10000 zł, ani nie wykazały, że znajdują się w trudnej sytuacji materialnej; - art. 61 p.p.s.a. przez uznanie, że wykonanie ww. murku oporowego spowoduje trudne do odwrócenia skutki czy też niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, w sytuacji gdy wykonanie przedmiotowego murku nie wyrządzi szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia, ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zażalenie E. D. i M. P. wniosły o jego oddalenie oraz przedstawiły dokumenty wskazujące na wysokość miesięcznych dochodów na łączną kwotę 3833,88 zł, a także dokumentację z 2006 roku określającą stan zdrowia M. P. oraz dotyczącą wysokości przyznanego jej odszkodowania w wysokości 40000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu objętego wnioskiem (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Z konstrukcji omawianego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby w okolicznościach tej konkretnej sprawy zachodziły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Wynika to z tego, że przedmiotowy wniosek prócz powołania się na skutki finansowe wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera przekonującej argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Co do zasady, samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się ze znaczną szkodą i nieodwracalnymi skutkami (por. postanowienia NSA: z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., II OZ 71/13). To zaś oznacza, że strona wnioskująca powinna wykazać swoją sytuację majątkową, w tym swoje możliwości finansowe. Co prawda, w tym zakresie strona skarżąca argumentowała swoją sytuacją finansową i kosztami budowy muru oporowego, które wyceniła na 10000 zł. Jednak podana argumentacja w tym zakresie nie była pełna. Sąd, wydając zaskarżone postanowienie nawet nie dysponował informacjami w jakiej wielkości dochody uzyskują skarżące, a tym bardziej brak było informacji jaki jest dochód gospodarstw domowych. Dołączone do wniosku rachunki świadczą wyłącznie o ponoszeniu normalnych kosztów związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Oceny tej nie zmieniają wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi skarżących na zażalenie. Na tej podstawie nie można wywieść, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie miało wpływ na powstanie "znacznej szkody" lub trudnych do odwrócenia skutków. Na poparcie takiej argumentacji potrzebne są konkrety, których nie zawierał wniosek o wstrzymanie. Z argumentacji skarżących nawet nie wiadomo jaki jest realny koszt związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Z nakazu wynika, że ma to być urządzenie, choć wzdłuż granicy z działką nr [...], niewielkich rozmiarów, bo o wysokości od 20 centymetrów do 50 centymetrów. W związku z tym gołosłowne wskazanie kwoty 10000 zł jest mało wiarygodne. W takim zakresie i ta argumentacja nie mogła posłużyć celem uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Ponadto z charakteru przedmiotowej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja ma służyć właśnie zapobieżeniu wyrządzania szkody na sąsiedniej nieruchomości. Skoro przedmiotem tej sprawy jest problem związany z wyrządzaną szkodą, to wykonanie zaskarżonej decyzji ma przeciwdziałać właśnie jej powstawaniu. Zatem wniosek o wstrzymanie powinien zostać także oparty na zasadzie proporcjonalności. Oznacza to, że skarżące powinny wykazać, że znaczna szkoda związana z wykonaniem decyzji przewyższa wysokość szkody związanej z dalszą degradacją sąsiedniej nieruchomości, co ma zapewne nie tylko wymiar rzeczowy dla jej właścicieli. W okolicznościach niniejszej sprawy, wnioskodawczynie nie uzasadniły jednak, że wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej określone obowiązki jest uzasadnione przy uwzględnieniu jej przedmiotu, tj. przeciwdziałaniu wyrządzaniu szkody na sąsiedniej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny ocenia zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, a mając na względzie przedmiot decyzji o nakazie wykonania określonych obowiązków nie można z samej istoty tego nakazu wywodzić, że wykonanie takiej decyzji przed wydaniem wyroku przez Sąd Administracyjny może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków oraz znaczną szkodę. Nawet kierując się konstytucyjną zasadą proporcjonalności nie bez znaczenia dla wyniku postępowania w tej sprawie jest uzasadnienie tego nakazu ochroną interesu prawnego, tj. zagwarantowania właścicielom sąsiedniej nieruchomości degradacji powierzchni ich nieruchomości w wyniku spływu wody opadowej, co ma być wynikiem podwyższenia terenu działki wnioskodawczyń. W takiej sytuacji nie ma decydującego znaczenia dla uwzględnienia wniosku indywidualny interes strony skarżącej. Skarżące nie wykazały bowiem, że w wyniku wykonania nakazu nie będzie możliwe odwrócenie skutków przedmiotowego nakazu skoro prowadzi on do usunięcia nieprawidłowości związanych ze spływem wody opadowej. Ponadto nie wskazały jaka konkretnie znaczna szkoda zaistnieje w wyniku wykonania decyzji objętej wnioskiem przy założeniu, że w przypadku ewentualnego wykonania nakazu wynikającego z tej decyzji, następnie uznanej za wydaną z wadą nieważności, skutki tej oceny ewentualnie obciążać będą organ administracyjny; na co też same skarżące wskazywały w swoim wniosku. Mając powyższe na względzie, w tej sprawie wniosek o wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.