II OSK 2805/16

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Gl 26/16 w sprawie ze skargi W.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. [pic] II OSK 2805/16 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. F. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., II SAB/Gl 3/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi W. F. z dnia 8 stycznia 2016 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego, stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz oddalił skargę w części, dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 23 czerwca 2016 r. W dniu 25 maja 2016 r. W. F. wniósł za pośrednictwem PINB w Żywcu kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, domagając się wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej i zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc. W uzasadnieniu skargi podano, że w sprawie II SAB/Gl 3/16, przedmiotem kontroli sądowej podlegał okres do dnia wniesienia poprzedniej skargi. Następnie PINB w dniu 8 lutego 2016 r. wydał decyzję nr 38/2016 w przedmiotowej sprawie. Jednakże wskutek odwołania, decyzja ta została uchylona, decyzją z dnia 8 marca 2016 r. nr WINB – WOA 7721.102.2016 EU, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 16 marca 2016 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do WSA w Gliwicach. Zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, skarżący podniósł, że z chwilą wydania decyzji z dnia 8 lutego 2016 r., nie ustała przewlekłość tego organu, bowiem podjęte rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności ze wskazaniami co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy, zawartymi w prawomocnych wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., II SA/Gl 1315/12 i NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., OSK 2693/13. Zatem do dnia sporządzenia skargi organ I instancji nie załatwił sprawy, mimo że wniesienie skargi na decyzję kasacyjną nie wstrzymało jej wykonania. Jedyną czynnością było przeprowadzenie wizji w dniu 14 kwietnia 2016 r. W konsekwencji, przez nieudolne i przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa toczy się już niemal 6 lat. W odpowiedzi na skargę PINB w Żywcu podał, że w dniu 14 marca 2016 r. do organu wpłynęła decyzja organu odwoławczego z dnia 8 marca 2016 r. Stosując się do zawartego w niej uzasadnienia podjęto następujące czynności: 1) pismem z dnia 17 marca 2016 r. zwrócono się do UM w Żywcu o wypis z aktualnego planu miejscowego dla działek nr ew. 4721/1, 4727/3 i 4721/3 w Żywcu, 2) dnia 17 marca 2016 r. zaktualizowano dane rejestrowe dla sąsiedniej działki nr 4726/5, 3) dnia 24 marca 2016 r. w celu ustalenia stron zwrócono się do UM w Żywcu o udostępnienie danych osobowych U. J., 4) dnia 24 marca 2016 r. wystosowano pismo do WINB w Katowicach, 5) dnia 25 kwietnia 2016 r. rozpytano sąsiadów dla ustalenia miejsca zamieszkania U. J., 6) dnia 9 maja 2016 r. zwrócono się do UM w Świnnej o udostępnienie jej danych osobowych, 7) postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r., po uzyskaniu danych osobowych, wezwano inwestora do poprawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego z częścią garażową. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 20 czerwca 2016 r., skarżący podniósł, że postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r. organ powiatowy po raz trzeci wezwał inwestora do poprawy projektu budowlanego, tym razem uwzględniającego scalenie działek. Skoro zaś na postanowienie nie służy zażalenie, niezasadne było oczekiwanie organu na uzyskanie danych osobowych jednej ze stron. Sprawę należało zaś załatwić do dnia 14 maja 2016 r., a o opóźnieniu organ powiadomił strony dopiero pismem z dnia 23 maja 2016 r., naruszając powinność z art. 36 § 1 k.p.a. Nadto, skarżący nadesłał odpis zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania z dowodem jego nadania na adres organu odwoławczego za pośrednictwem poczty w dniu 25 maja 2016 r. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona uzasadniona. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutom skarżącego brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości z powodu wydania przez PINB decyzji, która w ocenie skarżącego narusza wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w przywołanych wyrokach. W poprzedniej sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 3/16 przedmiotem kontroli był nie tylko etap do dnia wniesienia skargi, lecz ocenie podlegało postępowanie do dnia orzekania, co wynika z motywów wyroku z dnia 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, mając na uwadze, że decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty została podjęta przez organ po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem wyroku. Sąd podkreśli, że decyzja ta nie podlegała merytorycznej kontroli w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania i wskazał na jej skomplikowany charakter. Opisując przebieg postępowania administracyjnego, przedstawiono też czynności organu, podjęte już po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania. Zawarte w motywach wyroku stanowisko, że kontroli sądowej podlegał okres do dnia wniesienia skargi należy zaś rozumieć jako odniesienie co do samej zasadności skargi. Dalsze rozważania Sądu w zakresie oceny charakteru stwierdzonej wówczas przewlekłości postępowania i konkluzja, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa, niewątpliwie odnosi się do czynności podjętych przez organ po wniesieniu skargi w sprawie II SAB/Gl 3/16. Jedynie w ramach poprzedniego postępowania sądowego mogło zatem podlegać ocenie, czy działanie organu i prowadzone postępowania, zakończone decyzją z dnia 8 lutego 2016 r., należało kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, skutkujące także wymierzeniem organowi grzywny i przyznaniem skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej. Sąd jednak nie znalazł podstaw do stosowania takich środków, bowiem uznał, ze podejmowane przez organ czynności dowodowe były co do zasady poprawne, aczkolwiek wykonywane bez należytej dynamiki (str. 7 uzasadnienia wyroku). Po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Gl 3/16, nie mógł zatem skarżący podnosić skutecznie nowych argumentów dla wykazania rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, co do etapu po wniesieniu skargi. W aktualnym postępowaniu sądowym skład orzekający, z uwagi na walor prawomocności wyroku z dnia 5 maja 2016 r., władny był jedynie do zbadania przebiegu dalszego postępowania administracyjnego po wydaniu tego wyroku, do czego nawiązał skarżący w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. w związku z treścią odpowiedzi na skargę. Opisany przez organ administracyjny tok postępowania i podejmowane działania, wyżej opisane i udokumentowane przedłożonymi aktami administracyjnymi nie pozwoliły na stwierdzenie przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Gl 3/16. Postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót z istoty swej składa się z szeregu etapów. Na skomplikowany charakter sprawy wskazał już Sąd w poprzedniej sprawie. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby wystąpienie o uzyskanie danych osobowych jednej ze stron i oczekiwanie na odpowiedź, stanowiło przewlekanie sprawy i uchylanie się od powinności jej załatwienia zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Sprawa wymagała zbierania dowodów i informacji o adresie strony (właściciela nieruchomości sąsiedniej). Pominięcie strony w postępowaniu i podejmowanych czynnościach niweczy efekt w postaci rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z mocy art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwiania sprawy nie wlicza się zaś okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Dotyczy to okresu oczekiwania na odpowiedź w sprawie adresu strony do właściwej miejscowo gminy, co było możliwe dopiero po rozpytaniu sąsiadów. Nie jest też zasadny zarzut skargi, że skoro na postanowienie z dnia 23 maja 2016 r., podjęte w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie służy odrębne zażalenie, jego wydanie mogło nastąpić przed ustaleniem adresu strony. Wszelkie postanowienia w toku postępowania podlegają doręczeniu stronom, a dopiero po ustaleniu adresu, było możliwe wydanie jakiegokolwiek aktu w toku sprawy. Załatwienie sprawy nie było więc w żadnej mierze możliwe do dnia 14 maja 2016 r. Naruszenie powinności z art. 36 § 1 k.p.a., zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Reasumując Sąd przyjął, że przebieg postępowania administracyjnego i konieczność ustalenia adresu jednej ze stron, należy kwalifikować jako opóźnienie w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 36 § 5 k.p.a. Stąd też okres ten nie podlegał wliczeniu do terminów załatwienia sprawy o charakterze skomplikowanym, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. wskutek braku załatwienia sprawy po uchyleniu poprzedniej decyzji organu i zwrocie akt w dniu 14 marca 2016 r. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym brak przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz brak skonfrontowania ich z materiałem dowodowym sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu niezastosowania się organu do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., II SA/G1 1315/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., OSK 2693/13 w badanym przez Sąd okresie, tj. od dnia 5 maja 2016 r. do dnia orzekania, a także brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu, że organ orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a w związku z tym nie jest zobowiązany do uwzględnienia stanu powstałego w następstwie rozgraniczenia i scalenia działek, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 12, art. 36 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez organ administracji wyżej wymienione zasady postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu nie dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości i że nie przewlekał w sposób bezzasadny postępowania, w przypadku, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że organ administracji dopuszczał się bezzasadnego wydłużania postępowania, a także poprzez przyjęcie, że ustalanie następców prawnych strony i ustalanie adresu jednej ze stron odbywały się zgodnie z zasadą szybkości postępowania oraz że naruszenie art. 36 k.p.a. polegające na braku zawiadomienia strony o przyczynach opóźnienia wydania decyzji i niewskazania nowego terminu, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu nie stanowi przesłanki przewlekłości postępowania. Powyższe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu prowadzą do utraty przez skarżącego zaufania do organu administracji, który w sposób bezpodstawny przewleka postępowanie, nie wydaje decyzji w terminie, nie wykonuje zaleceń wskazanych przez Sąd w prawomocnym wyroku, a nawet poświadcza nieprawdę w piśmie do Sądu z dnia 1 czerwca 2016 r. będącym odpowiedzią na skargę, co spowodowało m.in. konieczność złożenia przedmiotowej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie ocenił sprawy pod kątem przewlekłości postępowania, tj. niezastosowania się organu do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie chodzi właśnie o stwierdzenie, czy wydane postanowienie organu I instancji było celowe, zgodne z treścią zapadłych powyższych prawomocnych wyroków, czy nie spowodowało ono przewlekłości postępowania. Autor skargi kasacyjnie nie zgodził się, iż wystąpienie o uzyskanie danych osobowych jednej ze stron i oczekiwanie na odpowiedź nie wskazuje na przewlekanie sprawy i uchylanie się od powinności jej załatwienia zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ I instancji chcąc uniknąć odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania, w odpowiedzi na skargę wprowadził Sąd w błąd wskazując, że dopiero dnia 17 marca 2016 r. zaktualizował dane rejestrowe dla sąsiedniej działki nr ewidencyjny 4726/5. W wyniku tej aktualizacji organ I instancji miał się dopiero wówczas dowiedzieć, że następcą prawnym po zmarłej W. I. jest m.in. U. J.. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał zaktualizowania powyższych danych wcześniej, gdyż decyzję z dnia 8 lutego 2016 r. organ I instancji przesłał już m.in. do następców prawnych zmarłej W. I., w tym do U. J.. Organ od sierpnia 2012 r. dysponował aktualnym adresem U. J., gdyż do akt sprawy w 2012 r. dołączone zostało oświadczenie jej męża Z. J. z dnia sierpnia 2012 r., w którym podał on swój aktualny adres zameldowania, a nawet swój telefon komórkowy i domowy. Zatem, organ mógł upewnić się w oparciu o rozmowę telefoniczną, czy adres strony jest zgodny z zamieszczonym w oświadczeniu jej męża. Natomiast z odpowiedzi na skargę wynika, że organ I instancji dnia 24 marca 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Żywcu z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych U. J.. Dnia 19 kwietnia 2016 r. organ I instancji otrzymał odpowiedź, że U. J. nie posiada zameldowania na obszarze miasta Żywca. Dalej organ w odpowiedzi na skargę stwierdza, że "rozpytał" sąsiadów w dniu 25 kwietnia 2016 r. o aktualny adres strony. Następnie dopiero po 14 dniach organ wypełnił wniosek z dnia 9 maja 2016 r. do właściwego urzędu o dane adresowe strony. Organ w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił, dlaczego czekał aż 2 tygodnie ze zwróceniem się do Urzędu Gminy z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych strony, skoro organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organowi I instancji zajęło 2 miesiące ustalenie adresu strony, gdyż dopiero 20 maja 2016 r. organ zaktualizował krąg stron postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, wymierzenie grzywny organowi, przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których jednak żaden nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym brak przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz brak skonfrontowania ich z materiałem dowodowym sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Z treści uzasadnienia powinno ponadto wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II GSK 812/09). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podzielić zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się wprost do kwestii poruszanych w skardze, jednak biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy jest możliwe odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Zarzucana przez skarżącego kasacyjnie wadliwość uzasadnienia nie jest zatem tego rodzaju, że czyni niemożliwą kontrolę zaskarżonego wyroku. Tym samym już zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 12, art. 36 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu nie dopuścił się przewlekłości, jednak i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego było już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., II SAB/Gl 3/16 uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, aczkolwiek nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku stało się przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego w okresie po wyroku z dnia 5 maja 2016 r. Po dokonaniu analizy przebiegu postępowania administracyjnego Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Analiza sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienia daje podstawy do przyjęcia, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przez jej autora dwóch kwestii: Po pierwsze, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że nie dokonał oceny celowości wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu postanowienia z dnia 23 maja 2016 r., które w ocenie skarżącego było zbędne i spowodowało przewlekłość postępowania; Po drugie zaś, w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że o przewlekłości postępowania nie świadczy spóźnione występowanie o uzyskanie danych osobowych następców prawnych jednej ze stron postępowania i zbieranie informacji o adresie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ustosunkowując się do tych zarzutów skargi kasacyjnej wypada wyjaśnić, że przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Skarżący kasacyjnie podniósł, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu postanowienia z dnia 23 maja 2016 r. było zbędne i zmierzało do przedłużenia postępowania, gdyż było to kolejne postanowienie nakładające na inwestora obowiązek "poprawy projektu", tym razem poprzez sporządzenie projektu uwzględniającego scalenie działek, co spowodowało "zawieszenie" postępowania do czasu dokonania przez inwestora scalenia działek. Sąd I instancji odstąpił jednak od oceny celowości podjęcia tego postanowienia, stwierdzając, że pozostaje ono poza kontrolą Sądu w ramach postępowania wywołanego skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania. Oczywiście należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania nie może on kontrolować kwestii merytorycznej prawidłowości rozstrzygania sprawy. Ma on jednak obowiązek ocenić, czy konkretna czynność organu była niezbędna w toku postępowania i czy mogła przyczynić się do przewlekłości postępowania. Mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił się od oceny celowości wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia 23 maja 2016 r. w kontekście przyczynienia się do przewlekłości postępowania, nie stanowi to uchybienia, które może wywołać oczekiwany rezultat w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Otóż lektura uzasadnienia kwestionowanego postanowienia wskazuje, że zapadło ono w wyniku uwzględnienia wytycznych Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia 9 lutego 2016 r., który podważył prawidłowość sporządzonego i zatwierdzonego wcześniej przez organ I instancji zamiennego projektu budowlanego. Treść uzasadnienia daje podstawy do przyjęcia, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, powodem żądania przedłożenia kolejnego projektu budowlanego nie było wyłącznie uwzględnienie faktu scalania działek. Złożony uprzednio przez skarżącego projekt budowlany obarczony był bowiem innymi wadami o charakterze formalnym. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, ze w toku postępowania organ podjął czynności zbędne lub pozorne, które przyczyniły się do przewlekłości postępowania. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można zarzucić organowi nadzoru budowlanego nieprawidłowości w sposobie ustalania kręgu stron postępowania, które doprowadziły do przewlekłości postępowania. Przypomnienia wymaga, że badaniu przez Sąd I instancji podlegało działanie organu, jakie miało miejsce po wyroku tego Sądu z dnia 5 maja 2016 r., zatem przedmiotem oceny nie mogą stać się powody, dla których PINB w Żywcu wcześniej nie ustalił wszystkich spadkobierców i ich aktualnych adresów. W okresie objętym kontrolą organ wystąpił do właściwego urzędu o dane adresowe U. J., a taki tryb należy uznać za prawidłowy, gdyż stanowi on gwarancję uzyskania aktualnych danych adresowych strony. Nie można zatem czynić organowi kategorycznego zarzutu, że nie skorzystał z danych teleadresowych męża U. J., wynikających z oświadczenia sporządzonego, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, w roku 2012. Prawidłowość ustalenia kręgu stron i dokonywania tym podmiotom skutecznych doręczeń jest bowiem niezwykle istotna z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że czasu oczekiwania na udzielenie odpowiedzi, jako okoliczności niezawinionej przez organ, na zasadzie art. 35 § 5 k.p.a., nie wlicza się do terminów przewidzianych przez ustawodawcę w art. 35 § 1-3 k.p.a., a w konsekwencji samo tylko niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 § 2 k.p.a. nie przesądza o przewlekłości postępowania. Reasumując, należy stwierdzić, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.