II OSK 489/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 704/16 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Sz 704/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi K.W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] kwietnia 2016r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę, oddalił skargę. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 18 lutego 2016 r. K. W. zażądał wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [..] stycznia 2016 r. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej werandy, garażu blaszanego oraz budynku gospodarczego. Powyższe żądanie uzasadnił brakiem udziału w postępowaniu współinwestora D. O., która była stroną postępowania o pozwolenie na budowę zespołu budynków wczasowych, które uzupełniono o objęte postępowaniem werandę, garaż i budynek gospodarczy. PINB w K. działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowieniem z dnia[..] marca 2016 r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek jego dopuszczalności, tj. miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Na powyższe postanowienie K. W. wniósł zażalenie wskazując, że organ nieprawidłowo określił krąg stron postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki. Postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2016 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 145 § 1, art. 147 i art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że decyzja PINB w K. nakazująca rozbiórkę, została doręczona K.W. w dniu 14 stycznia 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru poleconej przesyłki listowej). Zatem, za dzień, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania należy uznać 14 stycznia 2016r., kiedy to skarżący mógł zapoznać się z treścią wydanego przez organ powiatowy rozstrzygnięcia. Zdaniem [..]WINB-u organ powiatowy słusznie zatem stwierdził, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją upłynął z dniem 14 lutego 2016 r. W związku z powyższym, przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie i nie mógł być merytorycznie rozpoznany, dlatego też PINB w K. prawidłowo odmówił wznowienia postępowania z przyczyn formalnych na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Pismem z dnia 16 maja 2016 r. K.W. złożył skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu oraz art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w sprawie w charakterze strony współinwestora - D.O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna. Jednocześnie Sąd nie podzielił uzasadnienia organów, co nie miało jego zdaniem znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia. Sąd wskazał bowiem, że rozwiązanie ustawowe wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie czy podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału dopuszczone. Taka sytuacja w ocenie Sadu wystąpiła w przedmiotowym postępowaniu, gdyż skarżący jako przesłankę wniosku o wznowienie postępowania podał pominięcie w postępowaniu jednego z inwestorów. Podsumowując Sąd stwierdził, że podstawą prawną postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w niniejszym postępowaniu jest art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. Z tych przyczyn mimo błędnego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W skardze kasacyjnej K. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie: 1. art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w sprawie w charakterze strony współinwestora - D. O., 3. art. 147 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyty w tym przepisie termin "strona" odnosi się wyłącznie do strony, która nie brała udziału w postępowaniu, a nie do każdej strony postępowania. Na tej podstawie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wznowienie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy. Chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 147 k.p.a., które miało polegać na błędnej wykładni i uznaniu, że użyty w tym przepisie termin "strona" odnosi się wyłącznie do strony, która nie brała udziału w postępowaniu. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że to właśnie od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania. Także w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego dominuje pogląd w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro zatem inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018r. sygn. akt II OSK 1837/17, wyrok z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 87/17, wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2711/15, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2920/15, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2602/15, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2009/15, wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 284/15, wyrok NSA z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt II OSK 362/11 dostępne: CBOIS). Pozostałe zarzuty kasacyjne są o tyle niezasadne, że zarzucają Sądowi I instancji błędne w ocenie skarżącego uznanie, że złożony przez niego wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy Sąd I instancji wyraźnie w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że nie podziela uzasadnienia organów, co za tym idzie nie zgadza się ze stanowiskiem co do naruszenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z urzędu jednak Sąd zauważył, że zaistniała inna podstawa do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, dlatego uznał rozstrzygnięcie organu administracji jako zgodne z prawem. Brak było również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w sytuacji gdy zarzut ten dotyczył innej osoby niż skarżący. Jak już wyżej wskazano prawami procesowymi rozporządza strona, dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi. Co prawda decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku, gdy obiekt stanowi współwłasność kilku podmiotów, powinna być zasadniczo skierowana do wszystkich prawidłowo ustalonych stron, niemniej jednak nie oznacza to, z uwagi na okoliczności tej sprawy, bezwzględnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.