II OSK 1275/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 378/16 w sprawie ze skargi [..] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 378/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 P.p.s.a. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [..] z dnia [..] listopada 2015 r., nakazującą inwestorowi [..] S.A. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 9.8 m, składającego się z tablicy z ekranem LED o wymiarach ok. 5,3 m x 9,4 m oraz nośnego słupa stalowego, przytwierdzonego śrubami do żelbetowej stopy fundamentowej o wymiarach 4,5 m x 2,5 m, wybudowanej na działce o nr ewid. [..] przy ulicy [..] w [..]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż w jego ocenie urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm. - dalej Prawo budowlane), na posadowienie którego konieczne jest pozwolenie na budowę. W sprawie została wdrożona procedura legalizacyjna w ramach której postanowieniem z dnia [..] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wobec niewypełnienia powyższych obowiązków organ nadzoru budowlanego wydał nakaz rozbiórki obiektu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie zostało wprawdzie dokonane zgłoszenie zamiaru budowy nośnika reklamowego, jednakże w zakreślonym prawem terminie organ wniósł sprzeciw wykazując, że dla budowy tego typu obiektów niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego i dokonanych na jego podstawie ustaleń organów orzekających w sprawie, w tym protokołu oględzin z dnia 3 kwietnia 2015 r., wynika, że na nieruchomości położonej przy ulicy P. w [.].wybudowany został nośnik reklamowy wolnostojący. Budowa nośnika nastąpiła pomimo sprzeciwu Prezydenta [..]. od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 19 maja 2014 r. Decyzja w przedmiocie sprzeciwu wydana została w dniu [..] czerwca 2014 r. Na kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru brak jest daty nadania decyzji o sprzeciwie, jednakże z datowników pocztowych umieszczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, iż nadanie musiało nastąpić najpóźniej w dniu 16 czerwca 2014 r. Daty nadania sprzeciwu skarżący nie kwestionował. W sprzeciwie organ wskazał, iż na projektowane roboty budowlane, objęte zgłoszeniem, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja o sprzeciwie nie została zaskarżona. Powyższe dowodzi, iż budowa nośnika reklamowego nastąpiła niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni nie obejmuje bowiem doręczenia stronie decyzji organu. W kontrolowanej sprawie sprzeciw został nadany w placówce pocztowej przed upływem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji podkreślił, że nie można utożsamiać terminu do wniesienia sprzeciwu z doręczeniem decyzji o sprzeciwie, bowiem od chwili nadania pisma organ traci wpływ na dalsze losy pisma. Wniesienie sprzeciwu należy zatem rozumieć jako sporządzenie i wysłanie (nadanie) decyzji przez organ. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego wdrożyły tzw. procedurę legalizacyjną. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 ww. ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, iż przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalały na uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu stanowisko organów, iż nośnik reklamowy o wysokości całkowitej 9,8 m, składający się z nośnego słupa i tablicy z ekranem LED o I wymiarach ok. 5,3 m x 9,4 m ( pow. 49 m2), przytwierdzony śrubami do żelbetowej stopy fundamentowej o wymiarach 4,5 m x 2,5 m jest budowlą, a zatem również obiektem budowlanym, jest prawidłowe i nie przekracza granic art. 80 K.p.a. Wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Sporne urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. W konsekwencji Sąd I instancji podzielił pogląd organów, iż przedmiotowa inwestycja, tj. tablica reklamowa, jest związana trwale z gruntem, a budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale z gruntem związanych wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy. W związku z powyższym na realizację spornego nośnika reklamowego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Zastosowanie przez organy trybu określonego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dla zalegalizowania wykonanych robót należy uznać za prawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego dla m.st. Warszawy zgodnie z art. 48 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w celu umożliwienia legalizacji wykonanego nośnika reklamowego, postanowieniem dnia [..] lipca 2014r., nałożył na skarżącą spółkę obowiązek podłożenia określonych dokumentów. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca spółka nie dokonała nakazanych czynności we wskazanym przez organ terminie. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że nośnik reklamowy jest budowlą, 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i błędne przyjęcie, że wymagane jest dla instalacji nośnika reklamowego pozwolenie na budowę, 3. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane wyrażające się w przyjęciu, że doręczenie [..] S.A. sprzeciwu Prezydenta [..] od zgłoszenia zamiaru budowy nośnika reklamowego po upływie 30 dni jest prawidłowym. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie okazały się zasadne. W ocenie skarżącej, do naruszenia tych przepisów doszło poprzez brak dostatecznej analizy akt sprawy przez Sąd I instancji, w konsekwencji także brak przeprowadzenia w należyty sposób kontroli działalności administracji publicznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca neguje również ustalenia organów orzekających w sprawie, oparte na błędnych wnioskach w zakresie analizy materiału dowodowego sprawy i zakwalifikowania nośnika reklamowego zlokalizowanego przy ul. [..] jako budowli. Należy wskazać, że w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącej, ustalenia organów orzekających w sprawie, że nośnik reklamowy nosi cechy: "solidnej konstrukcji, fundament betonowy o znacznych gabarytach, skutecznie opierający się sile wiatru" nie powinny prowadzić do zakwalifikowania nośnika jako budowli. Zdaniem skarżącej, nośnik reklamowy jest umocowany na fundamencie przestawnym, nie jest ani związany z gruntem, zagłębiony w gruncie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że urządzenie reklamowe o całkowitej wysokości ok. 9,8 m, składające się z tablicy z ekranem Led o wymiarach ok. 5,3 m x 9,4 oraz nośnego słupa stalowego, przytwierdzonego śrubami do żelbetonowej stropy fundamentowej o wym. 4,5 m x 2,5 m ustawionej na gruncie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno – użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. Parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim żelbetonowy fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Sam fakt, że zdaniem skarżącej fundament jest przestawny, nie oznacza, że posadowione na nim urządzenie nie jest trwale związane z gruntem. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Uwzględniając to utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, organy orzekające w sprawie dopełniły wszelkich reguł w zakresie pozyskiwania i oceny materiału dowodowego, a kwalifikacja nośnika jako budowli nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku szeroko odniósł się do parametrów urządzenia reklamowego, wyjaśniając w czytelny sposób, dlaczego uznał, że kwalifikacja urządzenia jako budowli dokonana przez organy orzekające w sprawie odpowiada prawu. Z powyższych względów również zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane jest niezasadny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem. Za oczywisty uznać należy zatem fakt powstania obiektu w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna. Bez znaczenia jest natomiast to, gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane. Ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że objęty w niniejszej sprawie postępowaniem administracyjnym nośnik reklamowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1078/10, dost. w CBOSA). Realizacja nośnika reklamowego o tak znacznych wymiarach i bezsprzecznie związanego z gruntem wymagała pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane nie okazał się zasadny. W zaskarżonym wyroku przedstawiono czytelną i prawidłową argumentację, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni nie obejmuje doręczenia stronie decyzji organu. W kontrolowanej sprawie sprzeciw został nadany w placówce pocztowej przed upływem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie można utożsamiać terminu do wniesienia sprzeciwu z doręczeniem decyzji o sprzeciwie, bowiem od chwili nadania pisma organ traci wpływ na dalsze losy pisma. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na tle kontrolowanej sprawy, gdzie [..] czerwca 2014 r. awizowano inwestorowi przesyłkę ze sprzeciwem, którą odebrał on jednakże dopiero po upływie 2 tygodni. Co za tym idzie za trafne uznać trzeba stanowisko Sądu I instancji, iż wniesienie sprzeciwu należy rozumieć jako sporządzenie i wysłanie (nadanie) decyzji przez organ. Zasadna jest zatem konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że w oparciu o te prawidłowe ustalenia wdrożono następnie procedurę legalizacyjną. Dalej wskazać trzeba, iż normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał poddaną kontroli sprawę w jej granicach oraz dokonał gruntownej analizy sprawy, jak i podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów, czemu dał wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu orzeczenia. Bezzasadny w stopniu oczywistym jest wreszcie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być bowiem utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma co za tym idzie żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie kontroli działania administracji, albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W oparciu o te ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.