IV SAB/Wr 119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi K. P. i G. P. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu 13 sierpnia 2015 r.), działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej: ustawa, K. P. zwrócił się do Starosty Powiatowego we W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wglądu do oryginalnych dokumentów urzędowych, a to pierworysu z mapy zasadniczej dotyczącego działki nr 142, znajdującej się pomiędzy działkami nr 137, 139, 141 i 211 położonymi w obrębie T. oraz wszystkich kolejnych właścicieli do wglądu pierwszej ewidencji gruntów oraz wszelkiej innej dokumentacji, która dotyczy wyżej wskazanych działek np. (decyzje administracyjne, wyroki sądowe, scalanie gruntów, ewidencje gruntów itp.). Wniósł o wydanie kopii tych dokumentów, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, za które jak oświadczył uiści stosowną opłatę skarbową. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że w związku z tym, iż w dniu 24 czerwca 2015 r. złożył do Urzędu Gminy w K. wniosek o rozgraniczenie należącej do niego działki nr 142, jako strona postępowania administracyjnego ponownie zwrócił się o udostępnienie wskazanych dokumentów, ponieważ informacje te potrzebuje wykorzystać w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podał, że na wypadek, gdyby Starosta odmówił udzielenia żądanej informacji wnosi o uzasadnienie tego stanowiska wraz ze wskazaniem podstawy prawnej odmowy udostępnienia ważnej dla strony postępowania informacji. Zdaniem wnioskodawcy będzie to dla niego istotne z punktu widzenia strony postępowania o rozgraniczenie. W odpowiedzi na wniosek z dnia 11 sierpnia 2015 r., pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr T.43.13.1.2014.2015, Powiatowy Zakład Katastralny we W. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątki od tej zasady zostały określne w art. 40a ust. 2 ustawy. Zgodnie §18 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183) udostępnianie kopii materiałów zasobu odbywa się na wniosek lub w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych lub kartograficznych. Oryginał materiału zasobu może zostać udostępniony w miejscu jego przechowywania tylko w obecności pracownika wyznaczonego przez organ prowadzący zasób, jeżeli zainteresowany uzasadni, że dostęp do tych materiałów jest mu niezbędny do zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o udostępnienie materiału zasobu organ prowadzący zasób sprawdza, czy wniosek może być zrealizowany oraz ustala wysokość należnej opłaty. Treść wniosku o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczania Opłaty (Dz.U. z 2014 r., poz. 917), w Załączniku nr 3, określa wzory wniosków dotyczących udostępnienia materiałów zasobu. Szczegółowe informacje dotyczące rodzaju materiałów zasobu podlegających udostępnianiu oraz trybu udostępniania zostały przedstawione w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatowego Zakładu Katastralnego we W.. Wzory wniosków dostępne są do pobrania na stronie BIP, której adres podano oraz na stanowisku obsługi klientów. W dniu 31 sierpnia 2015 r. wnioskodawca wystąpił do Starosty Powiatowego we W. z pismem (z dnia 28 sierpnia 2015 r.) wskazując, że domaga się rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i udostępnienia mu do wglądu oraz wydania kopii z dokumentów przez niego wskazanych, celem przedłożenia do akt spraw karnych toczących się przed Sądem Rejonowym dla [...] V Wydział Karny, sygn. akt VW 486/15 i sygn. akt VW 487/15. Nadmienił przy tym, że w chwili obecnej toczy się postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości z Gminą K. i innymi, które znajduje się na etapie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, celem ustalenia gminy, która przeprowadzi postępowanie administracyjne. W przypadku odmowy wydania dokumentów wnioskodawca ponownie zażądał wydania stosownej decyzji administracyjnej. Wskazał, że oczekuje na odpowiedź w ciągu 14 dni. Kolejnym pismem, z dnia 11 września 2015 r. nr T.43.13.2.2014.2015, w odpowiedzi na pismo z dnia 28 sierpnia 2015 r. – prośbę o rozpatrzenie wniosku z dnia 11 sierpnia 2015 r., Powiatowy Zakład Katastralny we W. poinformował, że w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2015 r. zostały wskazane podstawy prawne i tryby udostępniania wnioskowanych przez stronę materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym informacja o zasadzie odpłatnego ich udostępniania. Wskazane wyjaśnienia mieszczą się w kategorii informacji publicznej o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3f ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem jeśli odrębna ustawa, w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji, to w tym zakresie wyłączona jest ze stosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Reasumując stwierdzono, że odpowiedź na wniosek została udzielona w swej treści, w pełni zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3f ustawy, a właściwą formą takiej odpowiedzi było przesłane pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r. Umożliwienie wglądu i udostępnienie kopii materiałów zasobu może odbyć się na zasadach w nim wskazanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej G. i K. P. wnieśli o zobowiązanie Starosty Powiatu W. do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego i grzywną pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W skardze skarżący szczegółowo opisali przebieg zdarzeń, w ich opinii ważkich dla rozpatrywanej sprawy, mających miejsce pomiędzy rokiem 2014 a złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawili również przebieg zdarzeń po dniu złożeniu wniosku. Skarżący podnieśli, że organ zobowiązany źle interpretuje treść art. 1 ust. 2 ustawy, ponieważ ustawa nie narusza przepisów innych ustaw służących do realizacji powszechnego prawa do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarte w innych ustawach obowiązują mimo wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jak wskazali skarżący należy pamiętać, że żaden przepis nie znosi możliwości stosowania przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do informacji, których tryb otrzymania określony został w przepisach innych ustaw, niż powołana ustawa. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że informacje można otrzymać posługując się różnymi ustawami. Np. ustawa Prawo ochrony środowiska weszła w życie przed ustawą o dostępie do informacji publicznej i przewiduje m.in. dostęp do informacji o działalności organów administracji – np. do decyzji o umorzeniu opłat za korzystanie ze środowiska. Dokładnie tą samą ustawą informację obywatel może otrzymać powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, która nie narusza Prawa ochrony przyrody, jak również ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a żaden przepis nie wprowadza ograniczeń w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, skarżący powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne mające w ich przekonaniu przemawiać za przedstawionym przez nich stanowiskiem. Dalej skarżący podnieśli, że organ zobowiązany do dnia dzisiejszego nie umożliwił im wglądu do wskazanych przez nich we wniosku dokumentów urzędowych i wszelkich innych dokumentów, które są przechowywane w zasobie geodezyjno-kartograficznym zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli udzielił to jedynie informacji na zasadzie "wytworzonej przez siebie w chwili obecnej informacji, która nie pokrywa się z dokumentacją archiwalną przechowywaną wieczyście w urzędzie lub zgodnie z ustawą o archiwizacji przekazaną do Archiwum Państwowego". Mimo upływu 10 miesięcy od chwili złożenia wniosku do wniesienia skargi do Sądu, organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, czym naruszył 14-dniowy termin wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy, pozostawiając go bez rozpoznania. Jak dalej podkreślili skarżący powołując się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych, terminy załatwienia sprawy określone w art. 13 ust. 1 ustawy zostały przez organ przekroczone w sposób rażący, gdyż pomimo upływu długiego okresu od momentu otrzymania wniosku, nie tylko nie wyraził zgody na wgląd do wszelkiej dokumentacji dotyczącej działki skarżących oraz nie wydał żadnych, w tym przez nich wskazanych dokumentów, to również nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej. A przecież wiedział, że skarżący są stroną postępowania karnego i administracyjnego, a powyższa informacja potrzebna im była i jest w celu obrony ich interesu prawnego i faktycznego przed organami państwowymi. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 6 czerwca 2016 r. do organu wpłynęła "Skarga na bezczynność i przewlekłość w zakresie udostępnienia informacji publicznej Starosty Powiatu W.". Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest niewłaściwa – zdaniem skarżących – interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie brak odpowiedzi na złożone wnioski czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Od 2014 r. Starostwo Powiatowe we W. prowadziło korespondencję z K. P. w szeroko pojętym temacie zasięgu prawa własności nieruchomości należącej do wnioskodawcy, położonej w T., gm. K.. Wnioskodawca m.in. kwestionował granice sąsiednich nieruchomości, żądał wydania dokumentów, których w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie ma (i nigdy nie było), wnioskował o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działek z map archiwalnych. W dniu 13 sierpnia 2015 r. do Starosty Powiatu W. wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci "pierworysu z mapy zasadniczej dotyczących działki o nr 142, pomiędzy działkami nr 137, 139, 141 i 211 położonych w obrębie T., oraz wszystkich kolejnych właścicieli do wglądu pierwszej ewidencji gruntów, oraz wszelkiej innej dokumentacji, która dotyczy wyżej wskazanych działek, ..., oraz o wydanie kopii, które zostaną potwierdzone za zgodność z oryginałem." W odpowiedzi, w dniu 19 sierpnia 2015 r. Powiatowy Zakład Katastralny we W., którego przedmiotem działalności jest realizacja części zadań służby geodezyjnej i kartograficznej na terenie powiatu wrocławskiego, w tym m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, informując o podstawie prawnej i trybie udostępniania materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dniu 31 sierpnia 2015 r. K. P. ponownie zwrócił się o udostępnienie dokumentów wskazanych we wniosku, na co Powiatowy Zakład Katastralny we W. w dniu 11 września 2015 r. udzielił wyjaśnień, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w swej treści, w pełni zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3f ustawy o dostępie do informacji publicznej, a właściwą formą takiej odpowiedzi było pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r. Wobec powyższego Starosta nie zgodził się ze stawianym mu zarzutem pozostawania w przewlekłości prowadzonego postępowania, ponieważ wnioskodawcę poinformowano o podstawie prawnej i trybie udostępnienia wnioskowanych materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym o zasadzie odpłatnego ich udostępniania, co odpowiada wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem jeśli odrębna ustawa, w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji, w tym zakresie wyłączona jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13 z dnia 5 kwietnia 2013 r.). W dniu 12 września 2016 r. skarżący złożyli w tutejszym sądzie pismo procesowe stanowiące polemikę z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, mające ma celu m.in. wykazanie publicznego charakteru żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy działanie Starosty Powiatu Wrocławskiego, który był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 11 sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nosi znamiona przewlekłości. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (tak w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu, z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, w Łodzi, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/12, oraz w Warszawie, z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 260/12). W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 stycznia 2013 r., 28940/08, Lex Omega nr 1252838). W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2015 . sygn. akt I SAB/Ol 19/14, publ. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość postępowania organu, nie przeprowadza kontroli określonego aktu, czynności lub bezczynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie działał przewlekle czy też nie. Przy czym, w sprawie udzielenia informacji publicznej uznać należy, że przewlekłość postępowania może wystąpić jedynie wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. W powyższym zakresie należy odpowiedzieć twierdząco, ponieważ żądania wniosku skarżących z dnia 11 sierpnia 2015 r. niewątpliwie i bezspornie stanowią informację publiczną w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz.U. z 2014 r., poz. 782), zostały też skierowane do organu właściwego do jego rozpoznania - art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). W ocenie Sądu zarzuty przewlekłości postępowania skarżących nie są jednak zasadne. Podkreślenia wymaga, że Starosta W., po otrzymaniu wniosku skarżących z dnia 11 sierpnia 2015 r., niezwłocznie podjął czynności mające na celu załatwienie sprawy. Pismami z dnia 19 sierpnia oraz 11 września 2016 r. prawidłowo i z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował skarżących, że informacje, których żądają, są udostępniane w trybie określonym odrębną ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne, i wymagają uiszczenia stosownych opłat, a także przedstawienia wniosków na formularzach i o tym, gdzie można uzyskać wszelkie informacje celem właściwej realizacji wniosku. Organ zachował przy tym odpowiednią formę odpowiedzi na złożony wniosek w postaci pisma. Fakt, że tego rodzaju odpowiedź nie satysfakcjonuje skarżących, nie może spowodować zarzutu przewlekłości postępowania wobec organu. Brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718), skutkował oddaleniem skargi, jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 tej ustawy, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.