I OSK 679/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 821/16 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/GL 821/16 oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzający uzyskanie przez kierowcę 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, M. N. skierowany został na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A, B. M. N. wyżej wskazanemu obowiązkowi nie poddał się. W konsekwencji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o cofnięciu mu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B z powodu niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012, poz. 1137 z późn. zm.) M. N. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało m.in, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] [...] września 2015 r. M. N. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, przeprowadzane w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego w formie egzaminu teoretycznego i praktycznego. Ponieważ obowiązujące przepisy ustawowe nie określają żadnego konkretnego terminu na wykonanie ww. obowiązku, kierowca winien wykonać ww. obowiązek niezwłocznie z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika jednak, że do dnia rozpoznania sprawy przez Kolegium strona nie poddała się egzaminowi. Wobec powyższego organ uznał, że spełniona została przesłanka z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podniósł, że od dnia doręczenia stronie decyzji o skierowaniu na egzamin do dnia dzisiejszego minęło 8 miesięcy, zatem strona miała wystarczająco dużo czasu na poddanie się przedmiotowemu sprawdzeniu kwalifikacji, nawet przy założeniu, że było to niemożliwe w okresie choroby jak podniosła w odwołaniu. Kolegium zauważyło ponadto, że w okresie od [...] października 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. strona nie przebywała na zwolnieniu lekarskim. M. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia jej nieważności, oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, bądź uchylenie obydwu rozstrzygnięć, a także uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie samokontroli, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do przedłożenia dokumentów dotyczących założenia i prowadzenia Profilu Kandydata na Kierowcę (PKK) oraz dopuszczenia dowodów na okoliczność zablokowania skarżącemu PKK, daty zablokowania, okresu zablokowania oraz przyczyn zablokowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 133 K.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że od [...] października 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. był przewlekle i długoterminowo chory. Załączył kserokopię zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] o zasiłku chorobowym oraz wynagrodzeniu za czas niezdolności do pracy w okresie od [...] października 2015 r. do [...] stycznia 2016 r., a także kserokopię zaświadczenia z zakładu pracy o przebywaniu na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] października 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w przypadku gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie podda się egzaminowi to stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, znajdującym w sprawie zastosowanie z mocy art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Zdaniem Sądu bezspornym w sprawie jest, że do czasu wydania decyzji cofającej uprawnienia M. N. nie poddał się egzaminowi, na który został skierowany. Tym samym Prezydent Miasta [...] uprawniony był i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Strona wprawdzie w trakcie postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień przedłożyła potwierdzające niezdolność do pracy orzeczenia, jednak jak wskazał organ I instancji nie obejmowały one okresu od [...] października 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. kiedy to skarżący miał możliwość poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Także w postępowaniu drugoinstancyjnym okoliczność ta nie została przez skarżącego w żaden sposób podważona bądź przynajmniej zakwestionowana. Dopiero do skargi skarżący dołączył zaświadczenie ZUS i zaświadczenie pracodawcy obejmujące m.in. wskazany okres, co oznacza, że Kolegium uprawnione było do wydania decyzji na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto zaświadczenie to stwierdza jedynie, że skarżący pobierał świadczenia chorobowe do dnia [...] stycznia 2016 r. podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] lutego 2015 r., a decyzja Kolegium została podjęta dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. Jak wynika zaś z akt sprawy także w okresie od lutego 2016 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji (4 miesiące) skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji pomimo, iż wówczas stan zdrowia nie stanowił już przeszkody. Odnosząc się do wskazywanej przez skarżącego okoliczności zablokowania przez organ I instancji Profilu Kandydata na Kierowcę, Sąd wskazał, że argument ten nie został podniesiony w odwołaniu, a z żadnych dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, by w okresie tym skarżący zgłosił się na egzamin i nie został do niego dopuszczony bądź przynajmniej podjął starania o odblokowanie profilu (o możliwościach w tym zakresie został poinformowany w decyzji pierwszoinstancyjnej). W konsekwencji nie można ewentualnych trudności technicznych uznać za przeszkodę nie do przezwyciężenia. Kwestie natomiast samego Profilu Kandydata i jego generowania w systemie teleinformatycznym organu, a także zawartych tam danych pozostają poza kontrolą Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił ponadto wywodów skarżącego co do terminu egzaminu, który, jak twierdzi strona, został mu wskazany w ww. Profilu. Skarżący związany był bowiem wydaną mu decyzją kierującą na sprawdzenie kwalifikacji, która nie wskazywała żadnego terminu. Wskazał jednocześnie, że brak podstawy prawnej do wyznaczenia w decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji okresu, w którym skierowany zobligowany jest poddać się egzaminowi nie oznacza, że strona nie jest związana żadnym w tym zakresie terminem. Przeciwnie, niedopuszczalność wskazania terminu takiego w decyzji kierującej na egzamin oznacza, że stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności ostatecznych decyzji. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie czynności takich i niepoddanie się egzaminowi obliguje bowiem organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Sąd wskazał ponadto, że jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r., po wydaniu zaskarżonej decyzji przystąpił on do egzaminu, a w konsekwencji pomyślnego jego wyniku posiada już obecnie uprawnienia do prowadzenia pojazdów. M. N. reprezentowany przez radcę prawnego M. H. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a) w związku z art. 114 pkt 1 lit. b) ustawy o Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że niezawinione niepoddanie się kwalifikacji stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami; - art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy uwzględniły w trakcie postępowania administracyjnego słuszny interes skarżącego; Ewentualnie - art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a) w związku z art. 114 ust. pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie, podczas gdy nastąpiło to z przyczyn niezawiononych, tj. choroby oraz z powodu zablokowania PKK skarżącemu, co technicznie uniemożliwiło mu przystąpienie do egzaminu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718- obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy administracji publicznej, polegających w szczególności na naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. przez niedokonanie przez organ administracji wszechstronnego zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności: nieustalenie w jakim okresie czasu skarżący był chory i niezdolny do przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje; pominięcie okoliczności zablokowania skarżącemu profilu kandydata na kierowcę (dalej jako "PKK") oraz dowodów z dokumentów, z których fakt dokonania takiej blokady wynika; nieustalenie, w jakim okresie PKK został zablokowany skarżącemu, pominięcie okoliczności, że skarżący nie miał technicznej możliwości przystąpienia do egzaminu; - art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z z art. 160 P.p.s.a. poprzez brak zobowiązania Prezydenta Miasta Katowice do przedłożenia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej założenia i prowadzenia PKK dla skarżącego oraz dopuszczenia dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy na okoliczność zablokowania skarżącemu PKK, daty zablokowania skarżącemu PKK, okresu zablokowania PKK oraz przyczyn zablokowania PKK, podczas gdy dowody te były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie; ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie wydał w tym zakresie postanowienia dowodowego; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uzasadnienie wyroku w taki sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ograniczył się w dużym stopniu do powielania stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, a ponadto nie odniósł się w ogóle do niektórych zarzutów oraz pominął w ogóle kwestie poruszone w piśmie skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r., co nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej i nie stanowi przedstawienia stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem; - art. 145 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy podlegała ona uwzględnieniu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 P.p.s.a., wskazać należy, że pierwszy przepis stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, w której określono zadania sądów administracyjnych i sposób ich wykonywania. Stąd też w swej istocie, jest on przepisem ustrojowym, a nie procesowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten powiązano z naruszeniem art. 3 P.p.s.a. nie wskazując jednak, o który paragraf i punkt chodzi. Ponadto w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Tymczasem skarżący stawiając powyższy zarzut wskazał, że powyższe przepisy zostały naruszone bowiem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy naruszyły przepisy art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a. bowiem nie ustaliły w jakim okresie czasu skarżący był chory i niezdolny do przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i zupełnie pominęły okoliczność zablokowania skarżącemu profilu kandydata na kierowcę. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Skarżący kasacyjnie bowiem nie wykazał w postępowaniu administracyjnym, że przez cały okres liczony od dnia wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do dnia wydania ostatecznej decyzji o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami był chory i przebywał na zwolnieniu lekarskim. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego przedłożył druki zwolnień lekarskich, jednak nie udokumentował, że w okresie od [...] października do [...] grudnia 2015 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, także nie wskazywał na zablokowanie skarżącemu profilu kandydata na kierowcę. Należy podzielić stanowisko jakie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2020/06 (LEX nr 453463) wskazując, że strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w interesie strony, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. Skoro skarżący w toku postępowania wskazywał okres, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim, to nie było obowiązkiem organów poszukiwanie dowodów wskazujących, że skarżący był chory także w innym okresie. Kwestię zablokowania Profilu Kandydata na Kierowcę skarżący podniósł w odwołaniu, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z żadnych dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, by w okresie tym skarżący zgłosił się na egzamin i nie został do niego dopuszczony bądź przynajmniej podjął starania o odblokowanie profilu (o możliwościach w tym zakresie został poinformowany w decyzji pierwszoinstancyjnej). W konsekwencji nie można ewentualnych trudności technicznych uznać za przeszkodę nie do przezwyciężenia. Wyżej wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 P.p.s.a. powiązany z zarzutami naruszenia art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z z art. 160 P.p.s.a. Należy wskazać, iż nie każdy dowód może być dopuszczony w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a ponadto taki, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Tymczasem kwestie Profilu Kandydata na Kierowcę i jego generowania w systemie teleinformatycznym organu, a także zawartych tamże danych pozostają poza kontrolą Sądu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Chybiony jest także zarzut naruszania art. 145 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy podlegała ona uwzględnieniu. Po pierwsze, w art. 145 P.p.s.a znajdują się trzy paragrafy (1, 2 i 4), paragraf pierwszy podzielony jest na trzy punkty, a punkt pierwszy na trzy litery, a skarżący nie wskazał, o który paragraf i punkt chodzi. Po drugie, jak wskazuje się w orzecznictwie art. 145 - 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1412/18, CBOSA). Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że myśl art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Należy wyjaśnić, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, obliguje adresata decyzji do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Zatem właściwy do orzekania na podstawie art. myśl art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy starosta musi ocenić, czy w okolicznościach konkretnej spray można mówić o niewykonaniu obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie dopiero do skargi skarżący dołączył zaświadczenie ZUS i zaświadczenie pracodawcy obejmujące okres od [...] października do [...] grudnia 2015 r., co oznacza, że Kolegium uprawnione było do wydania decyzji na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślić także należy, i na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zaświadczenie to nie zmienia istoty sprawy. Stwierdza bowiem, iż skarżący pobierał świadczenia chorobowe do dnia [...] stycznia 2016 r. podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana [...] lutego 2015 r., a decyzja Kolegium została podjęta dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. Jak wynika zaś z akt sprawy także w okresie od lutego 2016 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji (4 miesiące) skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji pomimo, iż wówczas stan zdrowia nie stanowił już przeszkody. Skarżący pomimo upływu 8 miesięcy nie wykonał nałożonego na nią obowiązku, a jedynie w części tego okresu wystąpiły względy zdrowotne uniemożliwiające zgłoszenie się na egzamin. Skoro zatem skarżący decyzją ostateczną, został skierowany na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji i nie dopełnił tego obowiązku zaistniały przesłanki przewidziane w art. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły być uwzględnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.