I OSK 1941/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych O.I.P. i P. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Gd 180/15 w sprawie ze skargi S.S., A. i P. KMISH UW P. w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych O.I.P. i P. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Gd 180/15 po rozpoznaniu skargi S.S.A.iP.KMISH UW P.w W. w punkcie 1 stwierdził, że bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 2 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, w punkcie 3 orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: S.S.A.iP.KMISH UW P.w W. pismem z dnia 14 września 2015 r. złożyło skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 18 lutego 2015 r. o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 2058), dalej zwanej u.d.i.p. poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek dotyczący przesłania kserokopii lub skanów orzeczeń wydanych w latach 2011-2014. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji spowodowana była uznaniem, że art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do Sądu Pielęgniarek i Położnych, natomiast pismem z dnia 14 października 2015 r. przesłano skarżącemu żądane orzeczenia. Pismem procesowym z dnia 26 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu kosztów według norm przepisanych. W przekonaniu Sądu I instancji okręgowy sąd pielęgniarek i położnych jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, jako podmioty wykonujące zadania publiczne. Organizacja oraz zadania samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych określone zostały w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. nr 174, poz. 1038, z późn. zm.). W art. 2 ust. 4 ww. ustawy wskazano, że jednostkami organizacyjnymi tego samorządu, posiadającymi osobowość prawną, są Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Ponieważ informacje wskazane we wniosku skarżącego z dnia 14 października 2014 r., tj. orzeczenia wydane w latach 2011-2014 stanowią informację publiczną, a Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, Sąd stwierdził, że bezczynność organu, choć zaistniała - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p., a przekroczenie terminu załatwienia wniosku nie było znaczące. Skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2016 r. wywiódł Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów art. 25 § 1 i 3 oraz art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) w związku z art. 2 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w tym niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniosła, że jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych posiadającymi osobowość prawną, a tym samym zdolność sądową są jedynie Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby. Żaden z organów okręgowej izby pielęgniarek i położnych nie ma odrębnej podmiotowości prawnej i zdolności sądowej, tym samym Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych nie mógł być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do udostępnienia informacji są zobowiązane organy samorządów zawodowych – czyli Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz izby okręgowe, jako jednostki organizacyjne posiadające odpowiednie do tego organy. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej rozwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego poddano wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, zmierzając do wykazania błędnego ich zastosowania przez Sąd I instancji wobec Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w S. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można było przyznać Okręgowemu Sądowi Pielęgniarek i Położnych zdolności sądowej, którą posiada Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz izby okręgowe. Na wstępie zaznaczyć należy, że w sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy podmiot był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy informacja, o którą się zwrócono ma charakter informacji publicznej; dopiero bowiem wówczas może stwierdzić, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zajęte w zakresie podmiotowym i przedmiotowym w niniejszej sprawie, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest prawidłowe. Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., wynika, że dokonane wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Otwarty charakter przepisu wskazuje, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są także inne podmioty, które wykonując zadania publiczne informacje publiczne posiadają. Jeżeli zadania danego podmiotu są istotne dla zaspokajania powszechnych potrzeb, to bez wątpienia są zadaniami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Tym samym podmiot wykonujący takie zadania jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Pojęcie zadania publicznego użyte w u.d.i.p. jest szersze niż pojęcie zadania władzy publicznej użyte w art. 61 Konstytucji RP; zadania publiczne mogą być zatem wykonywane przez różne podmioty. W myśl przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany jest każdy podmiot wykonujący zadania publiczne. Wprawdzie jednostkami organizacyjnymi samorządu pielęgniarek i położnych posiadającymi osobowość prawną są: Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych (art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych – Dz.U. z 2011 r. Nr 174, poz. 1038), to Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych jest jednym z organów Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych (art. 34 cyt. ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych) powołanym do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony interesu publicznego. Brak osobowości prawnej nie może stanowić przeszkody do kontroli przez Sąd zobowiązań płynących z konstytucyjnego prawa do informacji, tym samym nie powoduje niedopuszczalności postępowania w sprawie na bezczynność podmiotu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Należy zatem ocenić zdolność sądową Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych. Zdolność sądowa stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. – skarżącego lub organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (zob. B. Dauter: Komentarz do art. 25 p.p.s.a, teza 1, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016). Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje przepis art. 25 p.p.s.a., który stanowiąc w § 3, że "Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" przyznaje zdolność sądową podmiotom posiadającym podmiotowość administracyjnoprawną rozumianą jako wynikającą z przepisów prawa możliwość nałożenia na wymienione wyżej jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień albo skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W odniesieniu natomiast do zdolności sądowej podmiotów, których działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 25 p.p.s.a (§ 1 i 3) w realiach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia wobec brzmienia art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym stronami w postępowaniu sądowadministracynym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie ulega wątpliwości, że sąd pielęgniarek i położnych jest organem izby, przy pomocy którego samorząd wykonuje zadania publiczne z zakresu ochrony interesu publicznego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje wprost, że do udzielenia informacji publicznej są zobowiązane organy samorządów zawodowych. Przez organ należy rozumieć każdy podmiot, którego działanie lub zaniechanie zaskarżono. Z powyższego wyprowadzić należy, że – jeżeli podmiot wykonuje zadania publiczne, a otrzyma wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zobowiązany jest informacji tej udzielić i nie sposób wobec tego odmówić takiemu podmiotowi zdolności sądowej, w postępowaniu wszczętym na podstawie u.d.i.p. Stanowisko to, przyznające sądom dyscyplinarnym samorządów zawodowych zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczynanym na podstawie u.d.i.p. w zakresie ich orzeczeń; jest szeroko w orzecznictwie prezentowane (por. orzeczenia: WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r., II SAB/Gd 86/16; WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r., II SAB/Bk 70/15; WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2015 r., II SAB/GL 60/15; WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., II SAB/Op 46/14 i z dnia 26 października 2015 r., II SAB/Op 56/15; WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r., II SAB/Wa 146/16; WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., II SAB/Wa 570/14; WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 592/15; WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r., II SAB/Sz 67/15; NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., I OSK 652/16; NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 146/15; NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15). Należy też zaznaczyć, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem nie wynika z art. 25 p.p.s.a. Zdolność ta ma bowiem samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2014, nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15). Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.