II SA/Ol 1268/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie oddala skargę. Pismem z dnia 19 września 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.2016, poz. 446 j.t.- dalej jako: u.s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie "[...]" w gminie "[...]" w części dotyczącej terenu oznaczonego w tymże planie miejscowym symbolem RM.01. Przywołując treść ustaleń planu dla wspomnianej jednostki planistycznej, tj. RM.01. "Teren zabudowy zagrodowej (...)" podał, że powyższe przeznaczenie terenu pozostaje w sprzeczności z § 2 rozporządzenia Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" stanowiącego, że celem ochrony tegoż zespołu jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych zróżnicowanej rzeźbie i szczególnych warunków kulturowych oraz z § 3 ust. 1 pkt 7 tegoż rozporządzenia zabraniającego na wspomnianym obszarze zmiany sposobu użytkowania ziemi. Dodał, że raport oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie siedlisk na działkach nr "[...]" i nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]" usytuowanych w jednostce planistyczne RM.01., na etapie koncepcji architektonicznej potwierdza, że powyższe działki stanowią zbiorowisko szuwarowe i że w sierpniu 2015 r. na działce nr "[...]" nocowały żurawie, a ponadto w odległości około 700 m od miejsca realizacji robót budowlanych znajduje się główne zlotowisko żurawi. Nadto tenże raport oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie siedlisk na wspomnianych działkach na etapie koncepcji architektonicznej wskazuje, że planowana zabudowa zagrodowa wykorzystywana ma być do prowadzenia działalności agroturystycznej. Reasumując Wojewoda uznał, że przyjęte w planie (jednostce planistycznej RM.01.) przeznaczenie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi i zniszczenia w znacznej części istniejących tamże prawnie chronionych walorów środowiskowych, widokowych i estetycznych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy "[..]" wniosła o jej oddalenie. Podała, że lokalizując siedlisko rolnicze (zabudowa zagrodowa RM.01.) nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania ziemi w przypadku terenów, które do tej pory użytkowane były jako łąki lub pastwiska, czyli tereny rolne. Prezentowaną tezę wsparła interpretacją art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (grunty rolne) w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy (zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne). W konsekwencji uznała, że zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można utożsamiać z zakazem zabudowy. Nadmieniała, że wszystkie organy uzgadniające i opiniujące projekt planu miejscowego uznały lokalizację zabudowy zagrodowej oznaczonej w planie (projekcie) symbolem RM.01. za prawidłową. Natomiast możliwość ewentualnego wykorzystania siedliska na cele agroturystyczne wynika z przepisów odrębnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2016, poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.2016, poz. 718 j.t. dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), zaś odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 u.s.g. Powołana ustawa, która ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do p.p.s.a., gdyż nie przewiduje obowiązku wyczerpania przez organ nadzoru środków zaskarżenia przed wnoszeniem skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Zaskarżona uchwała nie podlegała dotąd sądowej kontroli legalności, stąd rozpoznawana jest w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06). W przedmiotowej sprawie wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w zakwestionowanej części, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 j.t. – dalej jako u.p.z.p.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. -Dz.U.2015.1777- zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 listopada 2015 r.), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 91 u.s.g., gdyż ustanawia dwie odrębne przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także zasadniczych standardów dokumentacji planistycznej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Sąd, w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały (jej części) nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, jak również naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zarzut skargi – jak słusznie dostrzegł pełnomocnik Gminy w odpowiedzi na skargę – opiera się na naruszeniu § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe"" zakazującego zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Wojewody zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi prowadzi do zrównania tego zakazu z zakazem zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podziela tegoż poglądu uznając, że w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2015, poz. 1651 j.t. dalej jako u.o.p) zawarte jest wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Zatem z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, CBOSA). Skoro przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc nie można doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu drogą wykładni użytych w przepisie pojęć (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2012 r. II OSK 815/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało zdefiniowane w ustawie o ochronie przyrody ani w uchwale w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie ma przeszkód, aby wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia posługiwać się przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U.2015, poz. 909 j.t. – dalej jako u.g.r.l.), wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. II OSK 169/09, z dnia 12 maja 2011 r. II OSK 815/00 i z dnia 9 stycznia 2015 r. II OSK 1408/13). W art. 4 pkt 6 tej ustawy zdefiniowano "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" jako ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia należy zatem uwzględnić treść przepisów ustawy o ochronie przyrody, mając na uwadze to, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. II OSK 1087/13). Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l. wynika, że gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Brak jest zatem podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia. W rezultacie powyższe zakres określonego w art. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użycie w wymienionym rozporządzeniu sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi", a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu" nie ma istotnego znaczenia, gdyż pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi. W świetle powyższego nie można zatem zgodzić się z poglądem Wojewody, że zmiana użytku rolnego (łąki lub pastwiska) na zabudowę zagrodową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Skoro w świetle u.g.r.l. realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działkach nr "[...]" usytuowanych w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem RM.01 spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. W wyroku z dnia 21.11.2014 r., II OSK 1087/13 NSA wyraził pogląd, że skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Prezentowany pogląd Sąd, w składzie orzekającym, w pełni podziela. Powyższe prowadzi do wniosku, że statuowany § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może stanowić samoistnej przesłanki i wystarczającej przesłanki do zakazu zabudowy, a już z całą pewnością nie może być przeszkodą do przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę zagrodową, skoro zmiana sposobu użytkowania ziemi jest synonimem zmiany sposobu użytkowania gruntu, zaś realizacja rzeczonej zabudowy nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze (nieleśne) w rozumieniu powyżej przywołanym, gdyż grunt pod zabudową zagrodową nadal zachowuje statut gruntu rolnego. Z kolei zarzut, że zabudowa zagrodowa (RM.01.) stanowi miejsce bytowania i żerowania żurawi i w konsekwencji zabudowa tego terenu (jakakolwiek) nie jest dopuszczalna nie wytrzymuje próby dowodowej, skoro postanowieniem z dnia "[..]" Generalny dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia ‘[..]" i uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu położonego na działkach nr "[...]", w obrębie geodezyjnym "[...]", gmina "[...]" uznając, że ustalenia w/w planu miejscowego obejmujące realizację zabudowy w południowo-wschodniej części działki nr "[...]" nie będzie mogło znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Natomiast zarzut , że planowana zabudowa zagrodowa ma być wykorzystywana do prowadzenia działalności agroturystycznej na etapie uchwalania planu miejscowego jest irrelewantny prawnie, jako, że zgodność budowy (art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U.2016, poz. 290 j.t. - dalej jako p.b.) obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przedmiotem oceny w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 p.b.), a niezgodność faktycznie realizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę skutkuje wszczęciem postępowania legalizacyjnego (art. 48 p.b.), względnie naprawczego (art. 51 p.b.). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.