II SA/Gd 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starogardzie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Burmistrz Miasta zawiesił postępowanie z wniosku S. H. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położnego przy ul. M. w S., stanowiącego działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer [...], w prawo własności. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2015 r. został złożony przez Gminę Miejską pozew o rozwiązanie łączącego Gminę Miejską oraz S. H. stosunku prawnego użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.". Z tych względów organ uznał, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest przedmiot postępowania w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, co w ocenie organu znajduje potwierdzenie w poglądzie zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 501/11. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. H. wniósł o jego uchylenie zarzucając, że pozew złożony przez Gminę Miejską jest bezprzedmiotowy, albowiem nie zachodzą przesłanki mogące stanowić podstawę powództwa, skoro mogło ono zostać wytoczone jedynie przed jego wnioskiem z 2011 r. złożonym w tej sprawie i to tylko pod warunkiem, że wówczas istniały powody do odstąpienia od umowy o użytkowanie wieczyste. Postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że S. H. wystąpił w dniu 29 czerwca 2011 r. do Burmistrza Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] w S. przy ul. M. Zdaniem Kolegium, w chwili złożenia wniosku o przekształcenie nie istniały żadne przeszkody uniemożliwiające jego rozpatrzenie. Nie zostało wszczęte postępowanie zmierzające do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Za takie wszczęcie nie można natomiast uznać pisma wzywającego użytkownika wieczystego do przedłożenia pisemnej informacji w sprawie terminu zabudowy nieruchomości oraz zamierzeń co do ewentualnego jej zagospodarowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że formalne uruchomienie trybu zmierzającego do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednak takie formalne wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w styczniu 2015 roku, tymczasem wniosek o przekształcenie strona złożyła ponad 3,5 roku przed tą datą. Okoliczność ta – zdaniem organu - nie może pozostać bez wpływu na ocenę, czy w niniejszym przypadku występuje zagadnienie wstępne rozumiane jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji zainicjowanej wnioskiem strony. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżone postanowienie nie może zyskać akceptacji, zaś zarzuty podniesione w zażaleniu zasługują na uwzględnienie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiódł Prokurator Rejonowy, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy stwierdził, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przewiduje żadnego terminu w czasie trwania postępowania administracyjnego, w jakim powinno powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. W szczególności nie jest warunkiem zastosowania tergo przepisu powstanie zagadnienia wstępnego już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, czy złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zagadnienie takie może się pojawić na każdym etapie postępowania, aż do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny i jeżeli przed rozstrzygnięciem sprawy pojawi się konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego organ jest zobligowany treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania. Strona nie może skutecznie żądać uchylenia prawidłowego postanowienia o zawieszeniu postępowania tylko dlatego, że zagadnienie wstępne powstało po dłuższym czasie od zainicjowania postępowania administracyjnego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie zakwestionowało twierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne względem rozpoznania sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i przywołując na jego potwierdzenie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/12. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459). Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, niepubl.). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd i argumentację wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym zarówno w postanowieniu organu I instancji, jak i skardze, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. I OSK 501/11, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odnośnie tego, że dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu mają charakter konstytutywny. Należy przy tym dodać, że organ administracji publicznej wydaje decyzją administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie całego postępowania organ administracji publicznej ma zatem obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania. Z tych przyczyn także, jak zasadnie skarżący podnosił w skardze, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przewiduje żadnego terminu w czasie trwania postępowania administracyjnego, w jakim powinno powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. W szczególności nie jest warunkiem zastosowania tergo przepisu powstanie zagadnienia wstępnego już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, czy złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zagadnienie takie może się pojawić na każdym etapie postępowania, aż do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny i jeżeli przed rozstrzygnięciem sprawy pojawi się konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego organ jest zobligowany treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 6 k.p.a., do zawieszenia postępowania. Z zasady praworządności (legalizmu) wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości co do zasady nie budził wątpliwości. Jednak złożenie przez Gminę Miejską w dniu 23 stycznia 2015 r. do Sądu Rejonowego pozwu o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego, której przedmiotem jest grunt położny przy ul. M. w S., stanowiący działkę nr [...], spowodowało, że fakt przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. Zauważyć przy tym należy, iż w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości, w tym przypadku - istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - powinien być bezsporny. Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest bowiem kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest zatem okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem jedynie prawo, które istnieje. Co za tym idzie, formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z tej przyczyny właśnie, rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Taki pogląd, jak słusznie zauważa skarżący, dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Został wyrażony m. in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. I OSK 501/11, a także w wyroku z dnia 2 lutego 2015 roku, sygn. I OSK 1170/13 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest prezentowany także powszechnie przez wojewódzkie sądy administracyjne. Podzielił go wielokrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I SA/Wa 488/15 /wyrok z 11 czerwca 2015 r./, I SA/Wa 1035/14 /wyrok z 12 września 2014 r./, I SA/Wa 2246/12 /wyrok z 13 lutego 2013 r./, I SA/Wa 1549/05 /wyrok z 20 kwietnia 2006 r./ i I SA 2368/03 /wyrok z 23 lutego 2005 r./ a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Sz 930/14 (wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił odosobnionego – zdaniem tego Sądu, poglądu zaprezentowanego w przywoływanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny, w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n., stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Spór, który zaistniał przed sądem, co do prawa użytkowania wieczystego, jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić bowiem można tylko prawo, które istnieje. W związku z tym należało uznać, że postanowienie organu I instancji o zawieszeniu przedmiotowego postępowania odpowiadało prawu, a uchylające je postanowienie organu II instancji zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które – co oczywiste - miało wpływ na wynik sprawy. Z tej też przyczyny Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zaskarżone postanowienie uchylił. Sąd orzekł w tej sprawie po skierowaniu sprawy do postępowania uproszczonego na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).