I GSK 1862/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2625/16 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 5 października 2015 r., nr XIII/128/15 w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2625/16 stwierdził, że uchwała Wojewody Mazowieckiego z 5 października 2015 r., w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków została wydana z naruszeniem prawa. Od przedmiotowego wyroku uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. w O. złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie: art. 2 pkt 13, art. 20 ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015r. poz. 139 ze zm.) oraz § 3, § 11 ust. 6, § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż dokonanie przez A. Sp. z o.o. w O., alokacji kosztów dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grupy odbiorców nie znajduje uzasadnienia w kontekście przepisów warunkujących ten podział, podczas gdy przedsiębiorstwo dokonało zróżnicowania cen i stawek opłat w taryfach na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. § 13 ust. 3-6 rozporządzenia, poprzez błędne przejęcie, iż przedsiębiorstwo nieprawidłowo ustaliło grupy odbiorców w związku z kalkulacją stawek opłat abonamentowych oraz nieprawidłowo dokonało alokacji kosztów odczytu, rozliczenia i gotowości wchodzących w skład tych stawek podczas gdy, możliwe jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej w ramach tej samej grupy odbiorców. art. 24 ust. 4 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż Prezydent Miasta Otwocka nie wypowiedział się na temat weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia oraz zasadności ich ponoszenia, podczas gdy zespół weryfikujący taryfy powołany przez Prezydenta analizował również taryfy pod względem celowości i zasadności ich ponoszenia. II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprzeanalizowanie całych akt sprawy oraz wyjaśnień złożonych przez Prezydenta Miasta Otwocka, reprezentującego Gminą Otwock oraz będącego osobą dokonującą weryfikacji taryf dla zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków, co doprowadziło do oparcia treści wyroku jedynie na odniesieniu się do zarzutów zawartych w skardze Wojewody Mazowieckiego, art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzającego, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016r. sygn. akt: V SA/Wa 2645/16 jest nieprawomocny, natomiast Sąd nie dokonał analizy zgodności z prawem uchwały w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 5 grudnia 2016 r., V SA/Wa 2625/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że 30 września 2014 r. Rada Miasta Otwocka podjęła uchwałę Nr LVII/568/14 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W § 1 pkt 1 Rada Miasta zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych przedstawione przez A. Sp. z o.o. w brzmieniu załącznika do uchwały. 5 października 2015 r. czas obowiązywania wprowadzonych powyższą uchwałą taryf został przedłużony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 9a ustawy o zaopatrzeniu w wodę. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedłożone przez [...] informacje zawarte we wniosku wskazują na jego zasadność. Skargą złożoną 17 listopada 2015 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr LVII/568/14 z 30 września 2014 r. Skargą była objęta także uchwała z 5 października 2015 r. nr XIII/128/15, następnie wyłączona do odrębnego prowadzenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast, według art. 93 ust. 1 usg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że organ nadzoru nie orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały Rady Miasta Otwocka z 5 października 2015 r. nr XIII/128/15. Uchwała ta została zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 usg. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądy administracyjne orzekając w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego badają ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 usg). Wskazane regulacje prawne uwzględniają konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółka w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Mazowieckiego. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały oceniał prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów nie tylko podniesionych w skardze, którą uwzględnił, lecz również pod kątem ewentualnych innych uchybień. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i w tych ramach jednoznacznie stwierdził, że doszło do naruszenia prawa. Podstawa rozstrzygnięcia – art. 147 § 1 p.p.s.a. została podana i wszechstronnie wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do przepisów prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie wskazując, jakie przepisy zostały naruszone. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa skutkowałoby zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawiając wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia był uprawniony do powołania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2016 r., V SA/Wa 2645/16, którym stwierdzono, że uchwała Rady Miasta Otwocka z 30 września 2014 r. nr LVII/568/14 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków została wydana z naruszeniem prawa. Należy podkreślić że zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Przepis ten odnosi się wyłącznie do faktów powszechnie znanych, nie reguluje natomiast instytucji faktów znanych sądowi z urzędu. Fakty powszechnie znane wchodzą zawsze w zakres procedowania nad treścią rozstrzygnięcia w sprawie, bez potrzeby powoływania się na nie przez strony. Faktami powszechnie znanymi są takie fakty, o których istnieniu każdy wie lub może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych. O tym, czy dany fakt ma charakter notoryjny, musi decydować jego obiektywna, a nie subiektywna ocena. Oceny, czy dany fakt spełnia te kryteria w znaczeniu procesowym, dokonuje wyłącznie sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia przedstawił fakty powszechnie znane, które wziął pod uwagę, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2016 r., V SA/Wa 2645/16, którym stwierdzono: "W ocenie Sądu, zaakceptowane uchwałą Nr LVII/568/14 Rada Miasta Otwocka dwie taryfy nie uzasadniały powodu, dla których [...] dokonała alokacji kosztów dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grupy odbiorców. Brak jest bowiem jakiegokolwiek szczegółowego uzasadnienia dokonanego podziału w kontekście przepisów warunkujących ten podział. Definicję taryfowej grupy odbiorców usług zawiera art. 2 pkt 13 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i określa ją jako odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Zatem przepis ten zawiera 3 elementy, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy tworzeniu taryfowej grupy odbiorców usług i będą to: 1) charakterystyka zużycia wody lub odprowadzania ścieków; 2) warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków; 3) sposób rozliczeń za usługi. (...) Sąd zgadza się również z zarzutami Wojewody wskazującymi, że [...] nieprawidłowo ustaliło grupy odbiorców w związku z kalkulacją stawek opłat abonamentowych oraz nieprawidłowo dokonało alokacji kosztów odczytu, rozliczenia i gotowości wchodzących w skład tych stawek." Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 września 2020 r., I GSK 602/18 umorzył postępowanie kasacyjne z powodu cofnięcia skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2645/16. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Spółka zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa powinna zaprezentować jaka ma być wykładnia prawidłowa tych przepisów. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I ppkt 1), 2), 3) petitum skargi kasacyjnej przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 wyraził następujące stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela: "Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe." Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy postanowienia art. 24 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zasadniczo mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Przepisy te rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58-60). W celu umożliwienia organom gminy realnej kontroli wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2904/16, LEX nr 2393298 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. II GSK 1144/16, LEX nr 2142237). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo je zastosował do niespornego stanu faktycznego sprawy prezentując pogląd, że w sposób nieprawidłowy zostały skonstruowane zasady odbiorców na poszczególne grupy oraz, że nieprawidłowo zatwierdzone taryfy nie mogą obowiązywać przez dalszy okres czasu. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Miasta Otwocka o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Według art. 233 § 1 k.p.c., sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Natomiast zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisów tych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny będący sądem drugiej instancji, co do zasady nie może przeprowadzić dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również wniosku Miasta Otwocka o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 204 pkt 2) p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Otwocka z 5 października 2015 r., który jako strona postępowania sądowoadministracyjnego nie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.