I OSK 1550/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant asystent sędziego D.O., po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 425/16 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 425/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący A.Z. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako "PINB", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: (1) jakiej liczby pracowników wymagało każdorazowe udostępnienie informacji publicznej poprzez wnioskowane kopie ewidencji i postanowień przez PINB za wskazany we wniosku okres czasu (2) jaki był łączny czas pracy wymagany do udostępnienia informacji publicznej na każdy wniosek odnośnie kopii posiadanych rejestrów; (3) co oznacza stwierdzenie, że przygotowanie informacji do udostępnienia następowało w czasie nie kolidującym z pełnionymi obowiązkami; (4) czy pracownicy przygotowujący informację publiczną do udostępnienia na wniosek pracowali w czasie godzin pracy czy też poza godzinami pracy; (5) czy pracownicy dokonujący tych czynności pracowali w ramach wypłacanego wynagrodzenia czy otrzymywali dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych dodatkowych czynności. Ponadto wniósł, aby żądaną informację udzielić w formie pisemnej w terminie 14 dni od dnia wpływu niniejszego wniosku przez jej przesłanie na adres wnioskodawcy wskazany we wniosku. PINB pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że żądane informacje publiczne nie podlegają udostępnieniu, ponieważ nie zawierają się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", z dnia [...] czerwca 2016 r., skarżący wskazał na bezczynność PINB w udzieleniu mu informacji na wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. i zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga podlega oddaleniu. Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia - jak w rozpoznawanej sprawie - czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Sąd ten wskazał również na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p., w tym art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. Zaakcentował także, że spełniona została przesłanka podmiotowa u.d.i.p., bowiem PINB, jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Następnie WSA wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. WSA wskazał też na treść art. 14 ust. 1, art. 5, art. 3 ust. 1, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przechodząc do oceny przedmiotowego wniosku, WSA uznał, że jego sformułowanie i zredagowanie jest na tyle nieprecyzyjne i niepełne, że uniemożliwia Sądowi prawidłowe zweryfikowanie zakresu żądania skarżącego ustalenia czy została wypełniona przesłanka przedmiotowa u.d.i.p. WSA zauważył, że w przedmiotowym wniosku, skarżący nie precyzuje jakiego okresu czasu dotyczy zadanie pytanie, jak i o jakie wnioskowane kopie ewidencji i postanowień mu chodzi, nie podaje, ile było wniosków, czy np. dotyczyło to jego wniosków, bądź też wszystkich wniosków złożonych do organu, nie precyzuje o jaki wniosek chodzi i jakie czynności miał na myśli. W ocenie WSA tak niedokładne i charakteryzujące się brakiem dostatecznej ścisłości zadane przez skarżącego pytania w zakresie udzielenia informacji publicznej, nie pozwalają na skontrolowanie legalności zajętego przez organ stanowiska. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł A.Z., zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 132 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji w jakiej skarżący domagał się dostępu do informacji publicznej a organ zobowiązany wnioskowanej informacji nie udzielił w ustawowym terminie, a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe rozpoznanie istoty sprawy winno doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. i zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2016 r.; 2) niezastosowaniu art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że wskazane we wniosku pytania charakteryzowały się brakiem dostatecznej ścisłości i nie pozwalały Sądowi na skontrolowanie legalności zajętego przez organ stanowiska co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) niewłaściwym zastosowaniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 122 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, a także uznanie redakcji wniosku za nieprecyzyjne i niepełne i w konsekwencji niepodlegające kontroli legalności Sądu w sytuacji, w której organ nie miał takich wątpliwości, a ponadto brak odniesienia się do zarzutu bezczynności, w którym to organ kwestionował, iż nie jest to informacja publiczna, a także poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi na bezczynność organu, jak również rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym pomimo wątpliwości w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wyroku, a przede wszystkim orzekanie bez prawidłowo zebranego materiału dowodowego, prowadzącego do pominięcia oceny odnośnie konkretnych informacji jakie posiada organ zobowiązany oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz brak spełnienia wymogów jakim powinno odpowiadać prawidłowe uzasadnienie wyroku, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) brak zastosowania art. 122 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego przed zamknięciem rozprawy i nie przekazał sprawy na rozprawę w sytuacji, kiedy miał wątpliwości odnośnie stanu faktycznego i nie dokonał jego wyjaśnienia, a także niewłaściwe zastosowanie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych sprawy, co miało w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne odniesienie normy do wnioskowanych informacji i prowadzące do oddalenia skargi w sytuacji, w której strona wnioskująca żądała informacji publicznej określonej w ustawie; 2) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do złożonego wniosku przez skarżącego i w konsekwencji oddalenie skargi pomimo przesłanek do jej uwzględnienia i zobowiązania organu do rozpoznania wniosku oraz stwierdzenia bezczynności; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez zaaprobowanie i błędną interpretację normy, że zastosowanie tego przepisu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi z powodu zredagowania wniosku w sposób niepełny, w sytuacji, w której nie budzi wątpliwości, że dotyczy on informacji publicznej zawartej w tym przepisie, co w istocie spowodowało oddalenie skargi w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Jeżeli w złożonej skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też naruszenia prawa materialnego, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Wobec powyższego, przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., jego naruszenia upatrując w niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych wyroku, przede wszystkim orzekanie bez prawidłowo zebranego materiału dowodowego, prowadzącego do pominięcia oceny odnośnie konkretnych informacji jakie posiada organ zobowiązany oraz nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi i braku spełnienia wymogów jakim powinno odpowiadać prawidłowe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez niewyjaśnienie czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący doprecyzował, iż Sąd I instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazał, że organ nie mógł rozpoznać wniosku, nie odniósł się zupełnie do zastosowania u.d.i.p. do wnioskowanego zakresu a także poza lakonicznym stwierdzeniem, że postawione pytania są nieścisłe i niedokładne, nie wykazał jaki miało to wpływ na wynik sprawy i dlaczego nie można było zweryfikować legalności działania organu w tym temacie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy doprowadziło by Sąd do przekonania o zasadności wniesionej skargi, a co za tym idzie – jej uwzględnienie. Zarzut ten należało w przedmiotowej sprawie uznać za zasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, aby było ono syntezą stanowiska sądu. Przepis ten określa więc elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Innymi słowy o jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi, którego uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej ustalić czy w ocenie Sądu I instancji, sformułowane pytania stanowią w istocie informację publiczną, uchyla się spod kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyniąc niemożliwym ustosunkowanie się merytoryczne do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu, czy też lakonicznym stwierdzeniu, że sformułowanie i zredagowanie wniosku jest na tyle nieprecyzyjne i niepełne, że uniemożliwia Sądowi prawidłowe zweryfikowanie zakresu żądania skarżącego. Nawet bowiem w przypadku, gdy sformułowane we wniosku pytania były w ocenie WSA niedokładne i charakteryzowały się brakiem dostatecznej ścisłości, Sąd ten winien był wskazać, jak wskazano powyżej czy wnioskowany zakres informacji stanowi informację publiczną. Stanowisko sądu powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznawane są za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., II GSK 3816/16). W przedmiotowej sprawie, podstawowa kwestia, czy objęta wnioskiem informacja mogła zostać uznana za informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., nie została wyjaśniona. Brak jest w uzasadnieniu Sądu I instancji uwidocznionego sposobu rozumowania Sądu I instancji, co uniemożliwia dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym, a tym samym dokonania oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powyższa wadliwość uzasadnienia wyroku stanowiła w przedmiotowej sprawie skuteczny zarzut (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., I OSK 1945/18). Z uwagi na brak możliwości merytorycznej kontroli toku rozumowania prowadzącego Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, usunąć wskazane wyżej uchybienia w kontekście wyjaśnienia stanowiska dotyczącego charakteru żądanej informacji, odnieść się tym samym do prezentowanego przez stronę stanowiska, konstruując przy tym uzasadnienie wyroku zgodnie z regułami wyznaczonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że przyczyna uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje tym, iż odniesienie się przez sąd kasacyjny do pozostałych zarzutów byłoby przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. wobec wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za odstąpieniem od zasady odpowiedzialności strony za wynik postępowania.