II SA/Sz 1056/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. Spółki z o.o. w Ś. z dnia [...] r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalno - handlowych na działkach nr [...] (obr.[...] ) przy ul. [....] i ul. [...] w Ś.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. został nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę do dnia [...] r. o: 1. Dostosowanie projektu budowlanego do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. - Jednostka obszarowa III, uchwalonego uchwałą Nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 40 z dnia 7 czerwca 2004 r., poz. 765) w zakresie: a) ustaleń wymienionych w § 8.3 o brzmieniu: " Ustala się zakaz lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 900 m2. Powierzchnie sprzedażowe o wielkości do 900 m2 mogą być realizowane wyłącznie w zabudowie mieszkalno - usługowej, wielokondygnacyjnej." b) ustaleń wymienionych w § 49.3.5 o brzmieniu: "Wymagany wysoki standard zabudowy i zagospodarowania terenu.". 2. Informację o docelowym zagospodarowaniu nieruchomości - zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Pismem z dnia [...] r. inwestor odniósł się do postanowienia i wskazał, że : - "Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym projektowany budynek jest dwukondygnacyjny (p. 3.4 opisu technicznego projektu zagospodarowania działki strona 18 projektu). Na kondygnacji nr 1 (parter) zaprojektowano lokale handlowe oraz część lokalu mieszkalnego, natomiast na kondygnacji nr 2 (Ip) - pozostała część lokalu mieszkalnego (dwupoziomowego). Łączna powierzchnia sprzedażowa w budynku wynosi [...] m2 (p. 3.4 opisu technicznego projektu zagospodarowania działki - strona nr [...] projektu). W związku z powyższym, projektowany budynek zalicza się do budynków mieszkalno-handlowych, wielokondygnacyjnych o powierzchni sprzedażowej do [...] m2, co wypełnia postanowienia MPZP". - "Projektowany budynek zostanie wykonany z wysokiej jakości materiałów, jakimi są niewątpliwie ciemno - grafitowe, odporne na zabrudzenia płyty elewacyjne ze stalową okładziną. Elewacja frontowa budynku zostanie przeszklona stolarką aluminiową o wysokości 3,5 m również w kolorze ciemno - grafitowym, natomiast górny pas tylnej elewacji zostanie przykryty żaluzjami zewnętrznymi. Obiekt za sprawą zaniżonych krawężników w strefie wejścia i bliskości wyznaczonych miejsc będzie łatwo dostępny i przyjazny osobom niepełnosprawnym. Chodniki, przejazdy oraz miejsca parkingowe zostaną wykonane z najwyższej jakości kostki betonowej układanej bezfazowo. Zaprojektowano elementy małej architektury takie jak: parking dla rowerów, latarnie, ławki i m. in. kosze na śmieci. Strefa dostaw zostanie wydzielona za sprawą ogrodzenia systemowego. Zgodnie z najwyższymi standardami Inwestora tereny zielone zostaną zagospodarowane w formie trawników i w reprezentacyjnych miejscach estetycznych klombów porośniętych niskopienną roślinnością. Przewidziano również nasadzenie drzew najwyższej klasy gatunków w miejscach uzgodnionych z Urzędem Miasta. Projektowany obiekt wraz z zagospodarowaniem terenu spełnia wymagany w MPZP wysoki standard zabudowy i zagospodarowania terenu." - "Zamierzenie budowlane objęte wnioskiem z dnia [...] r. obejmuje realizację jednego obiektu - budynku mieszkalno - handlowego. Przedłożony projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki dotyczy i obejmuje całe zamierzenie budowlane. Inwestor nie planuje zamierzenia obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany.". Organ I instancji nie podzielił powyższego stanowiska inwestora i wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] w Ś. stanowi fragment terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem planu IM.III.A.01 - tereny o funkcji mieszanej. Zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 2 teren ten przeznaczony jest do sanacji i przekształceń zgodnie z predyspozycjami wynikającymi z położenia w mieście. Docelowo jest to obszar przeznaczony do zagospodarowania jako teren śródmiejski. Projektowany obiekt zlokalizowany został przy skrzyżowaniu ulicy Grunwaldzkiej (ulica główna kategorii powiatowej, w części od ul. [...] do przejścia granicznego do [...] droga kategorii krajowej) i nowo projektowanego odcinka ulicy [...] oznaczonej symbolem [...](ulica główna kategorii powiatowej, połączenie stałej przeprawy przez Świnę z centrum miasta i przejściem granicznym w kierunku [...]). Z uwagi na tak eksponowane położenie nieruchomości wymagany jest zgodnie z MPZP wysoki standard zabudowy i zagospodarowania terenu. Formę zabudowy zaleca się zgodnie z planem dostosować do zachowanej historycznej zabudowy obrzeżnej kwartału oraz zabudowań dawnego dworca kolejowego. Tymczasem przedstawionego do zatwierdzenia budynku nie można uznać za obiekt o wysokim standardzie zabudowy. Obiekt o typowej architekturze pawilonu handlowego nie stanowi zabudowy o charakterze śródmiejskim wzbogacającej ten eksponowany rejon miasta. Jest to budynek niski o konstrukcji stalowej, szkieletowej z obudową ścian z płyt warstwowych w kolorze ciemnoszarym i szarą stolarką. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala powierzchnie sprzedażowe wyłącznie w zabudowie mieszkalno-usługowej. Zaproponowane rozwiązanie polegające na wprowadzeniu w obiekcie części mieszkalnej w postaci dwupoziomowego mieszkania na zaledwie niecałych 3 % całkowitej powierzchni rzutu obiektu nie stanowi wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkalno-usługowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. Sp. z o. o. zarzucając jej, m.in., brak sprecyzowania pojęcia wysokiego standardu zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w skarżonej decyzji, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście - Jednostka obszarowa III. Zdaniem skarżącej jest to tak dalece nieprecyzyjne sformułowanie, że nie można na tej tylko podstawie odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego jako sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kwestii zaś zarzutu zbyt małego udziału powierzchni mieszkalnej w całkowitej powierzchni budynku skarżąca wskazała, że organ nie miał podstawy prawnej do interpretacji, jaki procent części mieszkalnej stanowi kondygnacja mieszkalna, ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego nie precyzują. Zdaniem skarżącej, tezy zawarte w uzasadnieniu decyzji nie odpowiadają definicjom i zapisom zawartym w ustawie Prawo budowlane i wykraczają poza zapisy mpzp, co stanowi naruszenie prawa. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że skarżoną decyzję należało uchylić, jednakże z powodów innych niż wskazane w odwołaniu. Uzasadniając to stanowisko organ odwoławczy podał, że przepis art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stanowi podstawę do uzyskiwania zmian w stosunku do wydanych już pozwoleń na budowę. Jednakże zmiana musi być dokonywana w ramach pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja zatwierdzająca projekt zamienny i zmieniająca pozwolenie na budowę nie może prowadzić do wykonania zupełnie innego budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 roku, sygn. akt II OSK 2563/10). Pomiędzy projektem pierwotnym a projektem zamiennym musi istnieć tożsamość co do realizowanego obiektu, przy czym dla wykazania istnienia tej tożsamości nie jest wystarczające wykazanie jedynie podobieństwa czy nawet identyczności przeznaczenia obiektu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/11). I tak, na przykład istotna zmiana kubatury obiektu pierwotnie zaprojektowanego w stosunku do obiektu objętego projektem zamiennym może być uznana za zmierzającą do powstania całkiem odmiennego obiektu budowlanego, niemieszczącego się w ramach instytucji zmiany pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 1861/09). Pierwotny projekt budowlany, zatwierdzony decyzją nr 56/PB/2009, przewidywał budowę 5. kondygnacyjnego budynku (garaż podziemny i 4 kondygnacje nadziemne), w którym znajdować się miała część handlowo-usługowa w parterze oraz 84 mieszkania w wyższych kondygnacjach. Łączna powierzchnia mieszkalna budynku wynosić miała[...] . Łączna kubatura budynku wynosić miała [...] m3. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny przewiduje zmianę gabarytów zewnętrznych, kubatury, funkcji oraz lokalizacji na działce projektowanego budynku. Projektowany budynek ma być budynkiem niskim, tylko częściowo dwukondygnacyjnym, o kubaturze [...] m3. W budynku zaprojektowano tylko jeden lokal mieszkalny o powierzchni [..] m2. Zdaniem Wojewody, zakres powyższych zmian wskazuje, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zupełnie nowym projektem budowlanym, przewidującym budowę zupełnie innego obiektu, co znacznie wykracza poza zakres zmiany w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. To z kolei oznacza, że Prezydent Miasta Ś. zastosował w niniejszej sprawie nieprawidłową procedurę i oparł rozstrzygnięcie o nieprawidłową podstawę prawną. Skoro bowiem przedłożony przez inwestora projekt budowlany stanowi zupełnie nowy projekt, to organ I instancji winien był zwrócić na to uwagę inwestorowi, poinformować o konieczności wszczęcia zwykłego trybu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz uprzedniego stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę po złożeniu wniosku przez inwestora. Wobec powyższych uchybień skarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania we właściwym trybie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od powyższego organ I instancji nie uzasadnił należycie zarzutu niespełnienia przez inwestora wymogów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. - Jednostka obszarowa III dotyczących udziału powierzchni mieszkalnej w całkowitej powierzchni budynku mieszkalno-usługowego, warunkującego zakwalifikowanie danego budynku jako mieszkalno-usługowego. Przepisy Prawa budowlanego, ani też przepisy wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzują, jaki musi być minimalny udział powierzchni mieszkalnej w całkowitej powierzchni budynku, aby można go było zakwalifikować jako budynek mieszkalno-usługowy. To samo dotyczy spełnienia wymogu zachowania wysokiego standardu zabudowy i zagospodarowania terenu, które to pojęcie również nie zostało w miejscowym planie ani zdefiniowane, ani doprecyzowane. Inwestor wyjaśnił w piśmie z [...] roku, jaki ma być zewnętrzny wygląd obiektu i z jakich materiałów ma być wykończony. W tym stanie rzeczy organ I instancji powinien w bardziej szczegółowy sposób wyjaśnić, co rozumie pod pojęciem wysokiego standardu zabudowy i zagospodarowania terenu. A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ś., reprezentowana przez radcę prawnego P. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewody Z. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady trwałości decyzji ostatecznych, polegające na dokonaniu w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] r., także kontroli ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia nr [...] z [.. ] r., znak: [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia nr [...] z [...] r., znak:[....] , co doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji, że Prezydent Miasta Ś., wydając decyzję z [...] r. zastosował niewłaściwą procedurę, 2. art. 8 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ II instancji nie jest związany ostateczną decyzją z [...] r., co doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji, że Prezydent Miasta Ś. zastosował niewłaściwą procedurę, mimo że każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organ administracji jest związany decyzją ostateczną, 3. art. 139 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji powinien poinformować skarżącą o konieczności uprzedniego stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę po złożeniu wniosku przez inwestora, co w istocie oznacza wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem treść zaskarżonej decyzji stwarza stan niepewności co do związania organu I instancji ostateczną decyzją z [...] r., tj. decyzją, na podstawie której skarżąca nabyła prawo - uzyskała zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę, 4. art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w celu oceny, który tryb jest właściwy dla zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożonego Prezydentowi Miasta Ś. w dniu [...] r. (zmiana pozwolenia na budowę czy wydanie nowego pozwolenia na budowę), należy porównać projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ś. z [...] r. oraz projekt przedłożony w dniu [...] r., co doprowadziło do błędnego uznania przez organ II instancji, że tryb określony w przepisie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może mieć w tym przypadku zastosowania, 5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, mimo że zakres sprawy konieczny do jej wyjaśnienia był niewielki, a rola organu II instancji sprowadzała się zasadniczo do oceny, czy organ I instancji dokonał prawidłowej, czy też błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego m. in. dla terenu, którego dotyczył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pierwszy projekt zamienny (zatwierdzony decyzją z[...] ) i drugi projekt zamienny (przedłożony przez skarżącą 15.01.2016) nie różnią się w zakresie funkcji planowanego obiektu budowlanego ani w zakresie liczby kondygnacji. Oba ww. projekty przewidują budowę budynku dwukondygnacyjnego o funkcji handlowo-mieszkalnej. Przepisy planu miejscowego dotyczące terenu objętego wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę od 2 kwietnia 2015 r. nie uległy natomiast zmianie. Z dniem, w którym decyzja z 2 kwietnia 2015 r. stała się ostateczna, projekt zamienny zatwierdzony tą decyzją zastąpił - jako projekt objęty decyzją o pozwoleniu na budowę - pierwotny projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z 2009 r. Po tym, jak decyzja z 2 kwietnia 2015r. stała się ostateczna, projekt zamienny zatwierdzony tą decyzją, stał się jedynym projektem zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Projekt ten przewidujący budowę budynku dwukondygnacyjnego z jednym lokalem mieszkalnym stał się w istocie projektem pierwotnym. Rozstrzygnięcie decyzji z 2009 r. zniknęło natomiast definitywnie z obrotu prawnego. W judykaturze trafnie wskazuje się, że skutkiem wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest to, iż postanowienia decyzji pierwotnej, w zakresie objętym zmianą, zostają zastąpione przez odpowiadające im postanowienia decyzji zmieniającej (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15.09.2011 r., II SA/Go 423/11; wyroku WSA w Warszawie z 28.10.2015 r., VII SA/Wa 2971/14). W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz podniosła zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia jaki jest zakres zmian przewidzianych w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym w dniu 15 stycznia 2016 r. w stosunku do projektu zatwierdzonego w dniu 2 kwietnia 2015 r. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż wystarczające było przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz naruszenie art. 12 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez niezasadne przekazanie sprawy organowi I instancji oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie w sposób przekonujący istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i odpowiednio poprzez niewskazanie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiot rozpoznawanej sprawy stanowi decyzja kasacyjna, wydana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego po wniesieniu przez skarżącą Spółkę odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ś. odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, przedłożonego organowi w dniu [...] r. i zmiany decyzji organu I instancji z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., w przedmiocie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalno-handlowych na działkach nr [...] (obręb [...] ) przy ul. [...] i [...] w Ś.. Okolicznością w sprawie niesporną jest, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. dotyczyła budowy budynku handlowo-mieszkalnego pięciokondygnacyjnego, w którym część handlowa miała być usytuowana na parterze, natomiast na wyższych kondygnacjach miały znajdować się 84 lokale mieszkalne. Niesporne jest również, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. na wniosek skarżącej, na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zwanej dalej "Prawo budowlane", zmienił decyzję z dnia 3 kwietnia 2004 r. zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji. Projekt ten, będący projektem budowlanym zamiennym, przewidywał budowę budynku mieszkalno- usługowo- handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, zaliczonego do grupy budynków niskich. W budynku, wg opisu do projektu budowlanego zamiennego, zaprojektowano dwupoziomowy lokal mieszkalny, lokale handlowe i usługowe usług nieuciążliwych o łącznej kubaturze [...] m3. Decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna w dniu [...] r. Skarżąca w dniu [...] r. złożyła kolejny wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., jednakże Prezydent Miasta Ś. w dniu [...] r. wydał decyzję odmowną ze względu na niespełnienie wymogu wysokiego standardu zabudowy i zagospodarowania terenu określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, że projektowany budynek nie stanowi budynku mieszkalno-usługowego, albowiem powierzchnia mieszkalna stanowić będzie jedynie 3% powierzchni całkowitej budynku. Wojewoda na podstawie art. 138 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, albowiem – w ocenie organu odwoławczego, zakres zmian zawartych w przedłożonym przez inwestora projekcie zamiennym, dotyczących zmiany gabarytów zewnętrznych, kubatury, funkcji oraz lokalizacji na działce projektowanego budynku wskazuje, że jest to w istocie nowy projekt budowlany, przewidujący budowę innego obiektu, co wykracza poza zakres zmiany określonej w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Kwestia ta winna być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, w tym wszczęcia zwykłego trybu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz uprzedniego wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał nadto, że organ I instancji winien uzasadnić, co rozumie pod pojęciem "wysoki standard zabudowy i zagospodarowania terenu" w zestawieniu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Ś. rozpoznając wniosek skarżącej o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] r. i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego pominął całkowicie okoliczność, że decyzją z dnia [...] r. dokonał już zmiany pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny. Decyzja ta stała się ostateczna i zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych jej wzruszenie jest możliwe tylko w przypadkach określonych w k.p.a. Kontestowanie przez organ zmian zatwierdzonych decyzją ostateczną w postępowaniu zwykłym jest niedopuszczalne. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne, nowe elementy. Skoro inwestor złożył kolejny projekt budowlany zamienny, to w postępowaniu zainicjowanym kolejnym wnioskiem organ winien się odnieść do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] r., czyli ocenić pod względem faktycznym i prawnym kolejną zmianę w zestawieniu z zatwierdzonym już projektem budowlanym zamiennym. Wydania decyzji z dnia [...] r. oraz jej skutków dla kolejnego wniosku zdaje się nie zauważać również organ odwoławczy. Ponieważ wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35), organ ją wydający musi zbadać jej zgodność m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjmując jednak jako punkt odniesienia decyzję z dnia [...] r. albowiem to projektu zatwierdzonego tą decyzją dotyczy kolejna zmiana projektu. Zbyt daleko idącym poglądem, zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, jest konieczność wystąpienia przez inwestora (wobec zakresu wnioskowanych zmian) o wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Żaden jednak przepis tej ustawy nie wprowadza ograniczenia co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32-35. Ponadto, w przypadku kilkakrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym projektem może być w praktyce niewykonalne. Przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu może oznaczać w danej sytuacji stosowanie przepisu wprost lub z modyfikacjami bądź niestosowanie go w ogóle. Jeżeli zatem zmiany, o które wystąpił inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32-35, o którym mowa w art. 36a ust. 3 oznacza stosowanie ich wprost. W tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., II OSK 1841/10, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis Wyd. 2 Warszawa 2014, str. 517). Reasumując, organ II instancji zasadnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. Braki w postępowaniu przeprowadzone przed tym organem wykazane w decyzji organu odwoławczego, nie odniesienie się do projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. oraz nieprzeprowadzenie postępowania zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nie uzasadniały ani to wydania odmownej, jak też decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Konieczny do wydania decyzji merytorycznej zakres sprawy nie został wyjaśniony a skoro nie pozostawał on bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było właściwe, chociaż zalecenia organu, na co wyżej Sąd zwrócił uwagę nie w pełni były trafne. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dostrzegł naruszenia wymienionych w skardze przepisów: art. 8, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy także, iż choć istotnie art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to jednak do wydania decyzji lub postanowienia załatwiającego sprawę merytorycznie na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji (postanowienia) organu odwoławczego oraz decyzji (postanowienia) organu I instancji zostanie stwierdzone, że po rozstrzygnięciu organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Omawiany zakaz z art. 139 k.p.a. nie odnosi się zatem do wszystkich rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i może być naruszony przez ten organ tylko przy podejmowaniu decyzji bądź postanowienia posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on zatem do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym czyli wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 191/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 18/11, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 640/15). W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.