IV SA/Po 655/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 216 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tymczasowego nośnika reklamowego wolnostojącego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. 10 obręb C.). Czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego określono jako: 5 lat tj. do dnia [...] września 2010 r. Następnie w wyniku rozpoznania wniosku Spółki A (zwanej dalej również jako "skarżąca Spółka") o zmianę ww. decyzji Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w zakresie okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego określając nowy termin użytkowania tego obiektu jako: "5 lat, do dnia [...] listopada 2015 r.". Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek w sprawie zmiany pozwolenia na budowę tymczasowego wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. 10 obręb C.). Wniosek dotyczy zmiany terminu użytkowania obiektu tymczasowego na kolejne 5 lat. Z decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że czas użytkowania istniejącego obiektu budowlanego określony został do dnia [...] listopada 2015 r. Powyższe okoliczności w ocenie Prezydenta Miasta wskazują, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem dotyczy obiektu już zrealizowanego. Wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290; zwanej dalej jako "p.b." – uwaga Sądu) podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Prezydent Miasta uznał, że skoro roboty objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę zostały wykonane, to wszczęte postępowanie o zmianę należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prezydent Miasta wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 36a p.b. dotyczy robót budowlanych jeszcze niezrealizowanych i nie może być stosowany w przypadku, gdy inwestycja została już wykonana. Jednocześnie Prezydent miasta stwierdził, że przedłużenie czasu użytkowania obiektu uwarunkowane było złożeniem wniosku przed dniem [...] listopada 2015 r. W odwołaniu od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca Spółka wniosła o uchylenie tej decyzji w całości i wydanie decyzji o zmianie terminu użytkowania obiektu tymczasowego na kolejne 5 lat, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółka podniosła, że Prezydent Miasta naruszył przepisy postępowania, albowiem błędnie uznał, że postępowanie podlegało umorzeniu. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki nawet w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę umorzenie postępowania administracyjnego jest niezasadne, a organ administracji w takiej sytuacji winien wydać decyzję w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2010 r. dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r., czyli po upływie terminu użytkowania obiektu. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że dniem kończącym termin legalności tymczasowego nośnika reklamowego był dzień [...] listopada 2015 r. Po upływie terminu określonego w ww. decyzji nie jest możliwe przedłużenie użytkowania obiektu, ponieważ jego istnienie jest nielegalne. Ewentualne czynności zmierzające do zmiany czasu użytkowania Inwestor powinien był podjąć przed upływem terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Decyzja o zmianie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może być wydawana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co zdaniem Wojewody wynika wprost z art. 32 ust. 4a p.b. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta co do konieczności umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spólki A zarzuciła decyzji Wojewody: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu użytkowania - w sytuacji, gdy dopuszczalne jest przedłużenie terminu użytkowania nośnika reklamowego również poprzez złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu na jego użytkowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu użytkowania - w sytuacji, gdy zastrzeżenie terminu użytkowania w stosunku do nośnika reklamowego, który nie jest tymczasowym obiektem budowlanym jest nieważne i nieskuteczne. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Skarżąca Spółka stwierdziła, że przywołane przez organ orzeczenia sadów administracyjnych dotyczą odmiennych stanów faktycznych. W ocenie skarżącej Spółki termin użytkowania tymczasowego nośnika reklamowego pozostaje elementem decyzji dotyczącym już zrealizowanej inwestycji. Ten element decyzji może być zmieniony w każdym czasie, również po zrealizowaniu inwestycji, ponieważ nie wpływa na istotę obiektu budowlanego. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę to zdaniem skarżącej Spółki oczywistym jest, że objął też możliwością zmiany termin użytkowania obiektu, który może dotyczyć wyłącznie zrealizowanych inwestycji. Ponadto w ocenie skarżącej Spółki zmiana terminu użytkowania obiektu może nastąpić w każdym terminie, także po upływie terminu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt budowlany po upływie terminu użytkowania nie stanowi sam w sobie samowoli budowlanej, ponieważ zgodnie z przepisami prawa budowlanego - samowolą budowlaną jest wyłącznie inwestycja zrealizowana bez decyzji o pozwoleniu na budowę lub niezgodnie z jej treścią. Tymczasem zgodnie z przepisami prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany podlega po upływie terminu użytkowania rozbiórce. Zatem zmiana terminu użytkowania będzie oznaczała zgodę organu administracji na dalsze funkcjonowanie obiektu w tej lokalizacji i zmiana ta może nastąpić po upływie terminu użytkowania a przed rozbiórką obiektu. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że tablica reklamowa nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego. W jej ocenie z art. 3 pkt. 3 i 5 p.b. wynika, że tymczasowym obiektem budowlanym nie jest obiekt trwale związany z gruntem, w szczególności taki jak wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa. Skarżąca Spółka stwierdziła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, iż obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem jest obiekt budowlany opierający się zewnętrznym wpływom przyrody i obecnie nie budzi wątpliwości, że tablica reklamowa na stalowym słupie z betonowym fundamentem (jak w przedmiotowym przypadku) uznawana jest za obiekt trwale związany z gruntem. Oczywistym jest w ocenie skarżącej Spółki, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w konsekwencji niedopuszczalne jest ustalenie w decyzji o pozwoleniu na budowę terminu użytkowania obiektu. Zapis taki jest nieważny, ponieważ nie ma podstawy prawnej. W konsekwencji organ powinien odmówić stronie zmiany decyzji administracyjnej lub umorzyć postępowanie wskazując na brak potrzeby przedłużania terminu użytkowania tablicy reklamowej z uwagi na nieważność zapisu o terminie użytkowania obiektu trwale związanego z gruntem, co skutkuje naruszeniem przepisów o sporządzaniu uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. umarzająca postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę tymczasowego wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. 10 obręb C.). Z uwagi na przedmiot wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie należy wskazać, że zmiana decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. jest art. 36a p.b. (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1102/12, wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 682/11, wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1407/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki pozwalające na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwsza dotyczy zmiany decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a druga dotyczy odstąpienia od innych warunków pozwolenia na budowę. Z art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b p.b. wynika, iż w przypadku pozwolenia na budowę dotyczącego tymczasowych obiektów budowlanych organ obligatoryjnie określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów oraz terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka domagała się zmiany "innych warunków pozwolenia na budowę" tj. daty użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Wniosek dotyczył więc zmiany rozstrzygnięcia, zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. Co do zasady przyjmuje się, że tryb opisany w art. 36a p.b. dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a p.b., jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1933/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 89/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 101/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2640/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd dotyczący braku możliwości zmiany w trybie art. 36a ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nie może znaleźć zastosowania do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Jako podstawę umorzenia postępowania w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały okoliczność złożenia wniosku o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę po wskazanym w tej decyzji terminie określającym czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie czasu jego użytkowania musi zostać złożony przed upływem wskazanego w tej decyzji czasu użytkowania obiektu budowlanego. Wniosek o zmianę czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, złożony po upływie tego terminu, uznany być musi za niedopuszczalny. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają bowiem rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 101/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 345/10, wyrok WSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 866/08; http://orzeczenia.n.sa.gov.pl). W konsekwencji uznać trzeba, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego w zakresie czasu jego użytkowania, złożony po upływie tego terminu, czyni postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę bezprzedmiotowym. W niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta określił okres użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego do dnia [...] listopada 2015 r. Dodatkowo tą samą datą określił termin rozbiórki tego obiektu. Oznacza to, że jeżeli skarżąca Spółka zamierzała w dalszym ciągu użytkować przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany, to niezbędnym było złożenie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. przed terminem, w którym z mocy prawa wymagalny stał się nakaz jego rozbiórki określony w ww. decyzji. Tymczasem wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. złożony został przez skarżącą Spółkę dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r. Trafnie wobec tego uznały organy rozpoznające niniejszą sprawę, że postępowanie w zakresie zmiany okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego objętego ww. decyzją stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z powyżej wskazanych powodów jako niezasadną ocenić należało argumentację skarżącej Spółki dotyczącą możliwości złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego po upływie czasu jego użytkowania. Ponadto również jako całkowicie bezzasadną należy ocenić argumentację skarżącej Spółki dotyczącą wady nieważności jaką w jej ocenie dotknięta była decyzja [...] listopada 2005 r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. Zaznaczyć trzeba, że decyzje te są ostateczne i mogą podlegać weryfikacji jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Jeżeli skarżąca Spółka twierdzi, że któraś z tych decyzji dotknięta jest wadą nieważności to przysługuje jej prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie jest władny oceniać w niniejszym postępowaniu, czy którakolwiek z ww. decyzji objęta jest wadą taką wadą, bowiem ocena taka wykraczała by poza granice niniejszej sprawy. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.