II SA/Sz 1061/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w S. pismem z dnia [...], Nr [...], zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o skierowanie na badanie psychologiczne K.G., który w okresie [...] wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, otrzymując łącznie 28 punktów karnych. We wniosku wskazane zostały miejsca i rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz wysokość punktów karnych nałożonych na K.G. za każde z tych naruszeń. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta S. skierował K.G. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. K.G. w piśmie z dnia [...], zakwestionował decyzję organu I instancji z dnia [...] w szczególności zanegował ustalenie organu, że w ciągu jednego roku zebrał liczbę 24 punktów karnych. Wniósł o podanie numeru mandatu karnego i daty jego wystawienia oraz o wyjaśnienie jakiego wykroczenia drogowego dotyczył, a nadto wskazanie organu, który mandat wystawił. Na wezwanie organu I instancji, Komendant Wojewódzki Policji w S. w piśmie z dnia [...], Nr [...] wyjaśnił na podstawie wpisów w ewidencji, że K.G., w okresie [...], dopuścił się następujących naruszeń przepisów ruchu drogowego: 1. [...] w miejscowości [...], kierując samochodem ciężarowym za przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h, policjant z KPP nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 10; 2. [...] w S., kierując samochodem ciężarowym za naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem, policjant z Komisariatu [...], sporządził wniosek o ukaranie do sądu, punktów tymczasowych 2, 3. [...] w S., kierując samochodem ciężarowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, policjant z Wydział Ruchu Drogowego KMP S. nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 4; 4. [...] w S., kierując samochodem ciężarowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, policjant z Wydział Ruchu Drogowego KMP S. nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 4; 5. [...] w S., kierując samochodem osobowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, strażnik Straży Miejskiej w S. nałożył mandat karny kredytowany nr [...], punktów ostatecznych 4; 6. [...] w S., kierując samochodem osobowym za przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, Straż Miejska w S. sporządziła wniosek o ukaranie do sądu; punktów tymczasowych 4. Komendant dodał, że w dniu [...] uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] i punkty przypisane naruszeniu z dnia [...], stały się ostateczne. Natomiast dniu [...] uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] i punkty przypisane naruszeniu z dnia [...], stały się ostateczne. Suma punktów ostatecznych, w dniu [...], wyniosła 28. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W skardze do Sądu K.G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, poprzez skierowanie skarżącego na badania psychologiczne w sytuacji braku przekroczenia przez niego liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie bez wyjaśnienia i rozpatrzenia zarzutów skarżącego sformułowanych w uzupełnieniu odwołania od decyzji organu I instancji (piśmie z dnia [...]), wskazujących na brak podstaw do skierowania odwołującego się na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami bez odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji, oparcia decyzji na okolicznościach wskazanych w dokumencie nieznanym stronie, do którego strona nie miała możliwości się ustosunkować ani podjąć stosownych kroków skutkujących co najmniej podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wyjaśnienia wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił wniesioną skargę i wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 429/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wbrew obowiązkowi, jaki nakłada na organ administracyjny przepis art. 10 § 1 K.p.a., organ II instancji po otrzymaniu od organu I instancji akt administracyjnych sprawy wraz z odwołaniem oraz pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...], w którym znajdują się wyjaśnienia stanu faktycznego, świadczące o zasadności wniosku o skierowanie skarżącego na badanie psychologiczne, pominął całkowicie stronę w dalszym postępowaniu. Tymczasem z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy organ oparł na treści przedmiotowego pisma z dnia [...], wskazującym, że za wykroczenia skarżącego z dnia [...] oraz z dnia [...], figurują we właściwej ewidencji, wpisy tymczasowe w łącznej ilości 6 punktów, co przy łącznej ilości przypisanych skarżącemu 28 punktów karnych, poddaje w wątpliwość przekroczenie ustawowo dozwolonego limitu. W realiach sprawy, wobec istnienia uzupełniającego materiału dowodowego, organ powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do ustalonych okoliczności istnienia w ewidencji policyjnej punktów ostatecznych za przekroczenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest to istotne skoro kwestia przekroczenia 24 punktów karnych była przez stronę kwestionowana, a materiał uzupełniający miał te wątpliwości usunąć. W tym kontekście zaniechanie organu podważa zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W świetle powyższego, Sąd uznał, że organ odwoławczy uniemożliwiając stronie zapoznanie się materiałem dowodowym, w szczególności uzupełniającym, zebranym w sprawie, naruszył art. 10 § 1 K.p.a., a w konsekwencji niezapewnienia stronie możliwości przedstawienia stanowiska i obrony w kwestii podstawowej dla sprawy, doprowadził swą decyzją do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], znak [...] skierował K.G. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień. W odwołaniu od powyższej decyzji K.G., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wnosił o uchylenie powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie uwzględniło wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015, poz. 155 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu treść przepisów prawa stanowiących podstawę prawną wydania decyzji, stwierdził, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż strona w okresie [...], a więc w okresie krótszym niż rok, dopuściła się sześciokrotnie naruszeń przepisów ruchu drogowego za które otrzymała łącznie 28 punktów w następujących dniach: [...] - 10 punktów, [...] - 2 punkty, [...] - 4 punkty, [...] - 4 punkty, [...] - 4 punkty i [...] - 4 punkty. Z czego 2 punkty z dnia [...] oraz 4 punkty z dnia [...] były punktami tymczasowymi, które jako punkty ostateczne zostały przypisane stronie, zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488), po uprawomocnieniu się odpowiednio wyroku Sądu Rejonowego [...] o sygn. akt [...] z dniem [...] oraz wyroku Sądu Rejonowego [...] w sprawie o sygn. akt [...]. W związku z zarzutami odwołania Kolegium podkreśliło, że organy administracji w postępowaniu w sprawie skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu związane są liczbą punktów wpisanych do ewidencji kierowców, nie mają tym samym kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Czynności te nie mogą być dokonane ani przez prezydenta jako organ administracji publicznej, ani też przez samorządowe kolegium odwoławcze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 11/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. I OSK 413/11). Kolegium podkreśliło również, iż punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego są przypisywane konkretnemu wykroczeniu lub przestępstwu. Wywierają one skutek z dniem dokonania naruszenia przepisów prawa przez kierującego pojazdem. Dokonywany przez organy Policji wpis w ewidencji ma charakter deklaratoryjny, a ilość ujawnionych punktów jest pochodną od stwierdzenia stosownym orzeczeniem naruszenia przepisów ruchu drogowego. Usunięcie punktów następuje po roku od dnia naruszenia, chyba że przedtem kierujący pojazdem dopuścił się naruszeń, za które uzyskał ponad 24 punkty. K.G., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, ponownie zaskarżył decyzję organu odwoławczego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 i art. 81 K.p.a. mające wpływ na treść wydanej decyzji poprzez nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych strony zmierzających do wykazania niezasadności kierowania strony na badania profilaktyczne oraz przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie pomimo wniosku strony w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że od daty wniosku Policji o skierowanie na badania do chwili obecnej, z bardzo krótką przerwą - zatrzymania prawa jazdy po którym nastąpiło zwrócenie przez organ dokumentu prawa jazdy - a więc przez okres ponad 3 lat za wiedzą i zgodą Policji jak i organu I instancji skarżący kierował pojazdami. Zdaniem skarżącego kierowanie go na sporne badania po tak długim okresie kierowania przez niego pojazdami jest bezprzedmiotowe, wobec czego organ powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Dalej skarżący podniósł, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego czując się związanym wnioskiem Policji złożonym ponad dwa lata wcześniej i na podstawie kwestionowanych przez stronę faktów. Wnioski dowodowe strony zmierzały do wykazania, że nie dopuścił się on przewinień drogowych mu przypisanych, tym samym niezasadności kierowania strony na badania psychologiczne. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutu strony wydania skarżącemu prawa jazdy dającego asumpt do umorzenia postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badania psychologiczne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę K.G. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem z uwzględnieniem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartego w wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 429/15 wykazała, że akt ten odpowiada prawu, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zgodnie z wskazaniami ww. wyroku, ustalił wszystkie istotne w sprawie okoliczności w oparciu o właściwie zebrany i oceniony materiał dowodowy i w sposób należyty umotywował zajęte stanowisko, nie naruszając przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W szczególności umożliwiono skarżącemu, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem co do zebranych dowodów, z której to możliwości skarżący nie skorzystał. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.) – dalej "ustawa". Zgodnie z treścią art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b i d ustawy. Zaznaczyć należy, że z treści cytowanych przepisów wynika, iż decyzja wydawana na ich podstawie jest rozstrzygnięciem związanym. Oznacza to, że jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, to organ zobligowany jest skierować kierującego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że skarżący dopuścił się wielokrotnie naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego oraz przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Okoliczność tą potwierdza pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. dnia [...], w którym zwrócił się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, z uwagi na otrzymanie przez kierowcę liczby 28 punktów. W takiej sytuacji Prezydent Miasta S., na mocy art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy, będąc związany wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, skierował skarżącego na badania psychologiczne. Rozważenia w tym miejscu wymaga zagadnienie dotyczące punktów zgromadzonych przez kierowcę, albowiem K.G. podnosi, że nie dopuścił się przewinień drogowych przypisywanych mu prze Policję. Wyjaśnić zatem należy, że kwestie ilości punktów, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie nie podlegają badaniu w kontrolowanym postępowaniu, gdyż jest ono pozostawione organom prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego - Policji. Ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. W konsekwencji, wyłącznie w gestii organów Policji, nie zaś starosty jako organu administracji publicznej, leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Organy obu instancji orzekające w sprawie skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu nie są więc uprawnione do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt 1721/10, z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1451/09 oraz postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11 - dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadkach spornych zatem tylko sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność komendanta wojewódzkiego Policji może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Kwestia ta nie mogła być więc rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką skierowania kierowcy na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, ani też w niniejszym postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola legalności ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, za chybione uznać należało zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych strony zmierzających do wykazania niezasadności kierowania strony na badania profilaktyczne. Jak wyżej wskazano wnioski dowodowe w tym zakresie mogły być kierowane do organów Policji. Waśnić również należy, że z przepisów ustawy nie wynika w jakim okresie, po przekroczeniu limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, organ Policji ma prawo wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o skierowanie na badania psychologiczne. Podkreślenia też wymaga, że w świetle przepisów ustawy o kierujących pojazdami nie ma znaczenia, czy w dacie wniosku o skierowanie na badania psychologiczne punkty zostały już usunięte z rejestru, czy też nadal pozostają w rejestrze. Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o badania psychologiczne kierowcy jest fakt przekroczenia 24 punktów, a co za tym idzie konieczność przeprowadzenia badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu pod kątem ustalenia, czy sprawca tylu wykroczeń drogowych może być nadal uczestnikiem ruchu drogowego. Ze wskazanych powyżej względów w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. W sytuacji braku przesłanek do umorzenia postępowania nie można skutecznie zarzucić organom naruszenie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Dlatego za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi w tym zakresie. Skoro w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, to prawidłowo orzeczono o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.