II OZ 1414/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 887/16 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. w sprawie ze skargi E. D. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 marca 2016 r. znak: ... w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 887/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu wniosku E. D. i M. P. postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że E. D. i M. P., zw. dalej skarżącymi, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 marca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 30 września 2015 r., nakazującą skarżącym wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim, tj. erozji gleby (spływu wód i zmywania zbocza skarpy). W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu podano, że M. P. utrzymuje się z emerytury, z której po opłaceniu rachunków pozostaje 800 zł, a zimą z uwagi na koszty ogrzewania domu musi korzystać z pomocy finansowej córki. E. D. dysponuje natomiast po opłaceniu comiesięcznych zobowiązań kwotą 2490 zł na utrzymanie trzyosobowej rodziny. Tymczasem wg wstępnych szacunków wykonanie ogrodzenia pełniącego funkcję muru oporowego to wydatek rzędu 10 000 zł. Zdaniem skarżących, w sytuacji gdyby okazało się, że nałożenie obowiązku wykonania powyższego muru było niezasadne, z pewnością właścicielka sąsiedniej działki nie zwróciłaby im poniesionych kosztów. Rozpoznając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. II OZ 1054/12). Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, co uzasadnia zastosowanie wobec nich ochrony tymczasowej. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem nakaz wykonania murku oporowego w postaci palisady betonowej, tj. gotowych betonowych elementów ogrodzeniowych o długości około 2 m i wysokości 0,2 ÷ 0,5 m, osadzonych na słupach betonowych, w granicy między działkami. Sąd uznał, że koszt wykonania takiego urządzenia jest wysoki (wg twierdzeń skarżących 10000 zł), zwłaszcza w sytuacji materialnej, w jakiej znajdują się skarżące, a ponadto poza nakładami finansowymi wiąże się również ze stosunkowo dużymi nakładami organizacyjnymi i niewątpliwie w sytuacji, gdyby zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu jako niezasadna, poniesienie kosztów na jego wykonanie naraziłoby skarżące na nieodwracalną szkodę. Dlatego też na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie uczestniczka postępowania G. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 61 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie E. D. wniosła o jego oddalenie oraz przedstawiła dokumenty wskazujące wysokość miesięcznych dochodów (2275,42 zł), a także dokumentację dotyczącą wydatków na utrzymanie (410 zł). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, ograniczając możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch ww. przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Tak więc argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Zauważyć należy, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest jego prawidłowe uzasadnienie oraz zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14 (dostępne w CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Same obawy skarżących dotyczące niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić podstawy wstrzymania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wniosek złożony przez skarżące prócz powołania się na skutki finansowe wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał przekonującej argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do swojej sytuacji finansowej skarżące argumentowały, że koszty budowy muru oporowego, które wyceniły na 10000 zł, przekroczą ich możliwości płatnicze. Skarżące nie przedstawiły jednak dokumentacji potwierdzającej ww. okoliczności, w niniejszej sprawie brak jest chociażby dokumentów świadczących o dochodach i wydatkach prowadzonych przez skarżące gospodarstw domowych. Oceny tej nie zmieniają dokumenty dołączone do odpowiedzi skarżących na zażalenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie podanych przez skarżące informacji nie można wywieść, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie miało wpływ na powstanie "znacznej szkody" lub trudnych do odwrócenia skutków. Nadto Sąd podzielił w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w podobnym stanie faktycznym, w postanowieniu z dnia z dnia 19 lipca 2016r., sygn. akt II OZ 750/16, że zaskarżona decyzja ma służyć zapobieżeniu wyrządzania szkody na sąsiedniej nieruchomości. Skoro przedmiotem tej sprawy jest problem związany z wyrządzaną szkodą, to wykonanie zaskarżonej decyzji ma przeciwdziałać jej powstawaniu. Zatem wniosek o wstrzymanie powinien zostać także oparty na zasadzie proporcjonalności. Oznacza to, że skarżące powinny wykazać, że znaczna szkoda związana z wykonaniem decyzji przewyższa wysokość szkody związanej z dalszą degradacją sąsiedniej nieruchomości, co ma zapewne nie tylko wymiar rzeczowy dla jej właścicieli. W okolicznościach niniejszej sprawy, wnioskodawczynie nie uzasadniły jednak, że wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej określone obowiązki jest uzasadnione przy uwzględnieniu jej przedmiotu, tj. przeciwdziałaniu wyrządzaniu szkody na sąsiedniej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny ocenia zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, a mając na względzie przedmiot decyzji o nakazie wykonania określonych obowiązków nie można z samej istoty tego nakazu wywodzić, że wykonanie takiej decyzji przed wydaniem wyroku przez Sąd Administracyjny może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków oraz znaczną szkodę. Nawet kierując się konstytucyjną zasadą proporcjonalności nie bez znaczenia dla wyniku postępowania w tej sprawie jest uzasadnienie tego nakazu ochroną interesu prawnego, tj. zagwarantowania właścicielom sąsiedniej nieruchomości degradacji powierzchni ich nieruchomości w wyniku spływu wody opadowej, co ma być wynikiem podwyższenia terenu działki wnioskodawczyń. W takiej sytuacji nie ma decydującego znaczenia dla uwzględnienia wniosku indywidualny interes strony skarżącej. Skarżące nie wykazały bowiem, że w wyniku wykonania nakazu nie będzie możliwe odwrócenie skutków przedmiotowego nakazu skoro prowadzi on do usunięcia nieprawidłowości związanych ze spływem wody opadowej. Ponadto nie wskazały jaka konkretnie znaczna szkoda zaistnieje w wyniku wykonania decyzji objętej wnioskiem przy założeniu, że w przypadku ewentualnego wykonania nakazu wynikającego z tej decyzji, następnie uznanej za wydaną z wadą nieważności, skutki tej oceny ewentualnie obciążać będą organ administracyjny; na co też same skarżące wskazywały w swoim wniosku. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił więc stanowiska Sądu I instancji, że wniosek E. D. i M. P. zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że ani we wniosku skarżących, ani w aktach sprawy nie ma stosownych argumentów czy dokumentów wskazujących na grożące skarżącym konsekwencje przekraczające normalne następstwa wykonania zaskarżonego aktu, zaś argumenty które zostały podniesione przez skarżące nie zostały uprawdopodobnione, zatem nie mogą stanowić podstawy wstrzymania zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. ----------------------- 2